Научные статьи

16:14 | 22 марта 2018 г.

In English

АТТЕСТАЦИОННЫЕ КОМИССИИ КАК ОСНОВНОЙ СУБЪЕКТ АТТЕСТАЦИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Александр

заместитель начальника специального факультета, соискатель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

Статья посвящена рассмотрению теоретических и практических аспектов правового регулирования деятельности аттестационных комиссий в Вооружённых Силах Российской Федерации как центрального, основного субъекта процедуры аттестации военнослужащих. Даётся авторское определение понятия «аттестационная комиссия». Предлагается система принципов деятельности аттестационных комиссий. Анализируется функция аттестационных комиссий по противодействию коррупции в Вооружённых Силах Российской Федерации.

 

СКАЧАТЬ СТАТЬЮ

Всесторонняя оценка деловых и личностных качеств военнослужащего при аттестации производится специальной группой должностных лиц (аттестационной комиссией), которая использует установленные способы, процедуры и методы изучения и оценки служебной деятельности военнослужащего. Посредством создания и деятельности аттестационных комиссий реализуются такие важные принципы аттестации, как сочетание коллегиальности и единоначалия, а также объективности и всесторонности оценки качеств аттестуемых. Данная роль аттестационных комиссий проявилась изначально, когда такого рода органы стали создаваться в целях аттестации офицеров. Г. Ладыженский еще в 1906 г. писал: «…теперь создаётся высшая аттестационная комиссия. Эта прекрасная мера будет приносить пользу только тогда, когда в комиссию будут поступать аттестации, беспристрастно, умно и точно характеризующие личность. Иначе весь командный состав наш будет опять делиться только на две категории: на “хороших знакомых” и “вовсе незнакомых”» [8]. 

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 марта 2013 г. № 6-П, процедура аттестации предполагает беспристрастное и всестороннее рассмотрение соответствующих материалов членами аттестационной комиссии и принятие ими решения на основе коллегиальности с учётом в равной мере всех обстоятельств, имеющих значение для всесторонней характеристики военнослужащего, включая причины совершения им дисциплинарных проступков, иных отступлений от требований, предъявляемых к военнослужащим, наличие неснятых дисциплинарных взысканий.

В словарях русского языка понятие «комиссия» определяется как группа лиц или орган из группы лиц со специальными полномочиями при каком-нибудь учреждении, организации, а также учреждение специального назначения [6]. Советский энциклопедический словарь определяет данное понятие как орган, создаваемый для выполнения какой-либо определённой функции или проведения специальных мероприятий [10]. Согласно юридической энциклопедии комиссия (лат. commissio– поручение, от committo– соединяю, устраиваю, поручаю; англ. commission) – это временный или постоянный орган, создаваемый для выполнения определённой возложенной на него функции, в том числе для предварительного обсуждения вопроса и подготовки проекта решения, закона и т. п.

Как указывает в своем диссертационном исследовании А.С. Маталин, аттестационная комиссия – это специфический орган организации, наделённый специальными полномочиями, содержащими в себе экспертные, квалификационные и экзаменационные функции [5]. Пограничный словарь определяет аттестационную комиссию как «постоянно действующий компетентный коллективный орган, осуществляющий комплексную оценку уровня квалификации, профессионализма и продуктивной деятельности кадров, призванный оказывать помощь соответствующим командирам (начальникам) в принятии правильных решений по вопросам прохождения службы военными кадрами и гражданским персоналом Пограничной службы Российской Федерации» [7].

Общие основы создания и функционирования аттестационных комиссий определены в ст. 27 Положения о порядке прохождения военной службы, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237. Согласно указанной статье аттестационные комиссии создаются в воинских частях от отдельного батальона, равных ему и выше в целях проведения аттестации, а также решения иных вопросов прохождения военной службы. Аттестационная комиссия подотчётна командиру воинской части, в которой она создана.

Наряду с аттестационными комиссиями воинских частей, Положением о порядке прохождения военной службы предусмотрено создание в Минобороны России и в иных федеральных органах исполнительной власти или федеральных государственных органах, в которых предусмотрена военная служба, центральных аттестационных комиссий. В Минобороны России Центральная аттестационная комиссия действует в соответствии с Положением, утверждённым приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 декабря 2012 г. № 3737. Если Центральная аттестационная комиссия Минобороны России создана для рассмотрения вопросов прохождения военной службы высших офицеров и офицеров, проходящих военную службу на воинских должностях, подлежащих замещению высшими офицерами, то для проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу в центральном аппарате Минобороны России, приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 июня 2005 г. № 219 созданаАттестационнаякомиссияорганов военного управления, подчинённых первым заместителям Министра обороны Российской Федерации и начальнику вооружения Вооружённых Сил Российской Федерации –заместителю Министра обороны Российской Федерации.

Анализ указанных выше нормативных документов показывает, что в них не имеется официального определения понятия «аттестационная комиссия», что мы считаем одним из недостатков теории аттестации военнослужащих. В связи с этим нами предлагается следующее определение: аттестационная комиссия– это постоянно действующий коллегиальный, орган, создаваемый в органах военного управления, воинских частях, военных организациях в целях всесторонней оценки служебной деятельности военнослужащих и оказания помощи командирам (начальникам) в принятии обоснованных решений по вопросам прохождения военной службы подчинёнными им военнослужащими, а также об их поощрении и привлечении к юридической ответственности. 

Таким образом, в настоящее время аттестационные комиссии являются одним из центральных элементов в системе формирования высокопрофессиональных и преданных своей стране Вооружённых Сил Российской Федерации.

Состав аттестационной комиссии объявляется приказом командира воинской части и формируется по должностному признаку (лица, которые по должности входят в состав аттестационной комиссии, перечислены в Положении о порядке прохождения военной службы).

На заседании аттестационной комиссии рассматриваются: 

–результаты аттестации военнослужащего;

–кандидаты для поступления на военную службу по контракту;

– кандидаты для назначения на воинские должности, а также целесообразность заключения новых контрактов, в том числе контрактов с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе;

– кандидаты для направления на учебу;

– представления к награждению государственными наградами Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала воинских частей;

– представления к присвоению очередного воинского звания досрочно или на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой воинской должности;

– представления к досрочному увольнению с военной службы военнослужащих, увольняемых по решению командования или по собственному желанию;

– иные вопросы, для решения которых в соответствии с законодательством требуются заключения аттестационной комиссии;

– иные вопросы, связанные с прохождением военнослужащими военной службы, в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, или по решению командира воинской части.

В своей деятельности аттестационные комиссии руководствуются основными принципами аттестации: объективность; всесторонность (комплексность); периодичность (регулярность); всеобщность; гласность; сочетание коллегиальности с единоначалием; обязательность реализации выводов аттестации. Кроме того, сама деятельность аттестационных комиссий должна отвечать определённым принципам, посредством которых может быть обеспечено качественное и эффективное решение задач, возлагаемых на данные коллегиальные органы.

Как отмечается в научной литературе, обоснованность и объективность выводов аттестационной комиссии в значительной мере зависят от более высокого уровня квалификации ее членов по сравнению с лицом, ими оцениваемым, степени их объективности, добросовестности, знания содержания и особенностей службы такого лица, соблюдения установленных правил и процедур и т. д. Таким образом, формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является решающим условием приближенной к объективности оценки личности аттестуемого. В полной мере это относится и к деятельности аттестационных комиссий воинских частей.

Как писал ещё в прошлом веке Ю.А. Розенбаум, для достижения данного результата необходимо соблюдение, по меньшей мере, трёх главных условий:

1) независимость комиссии от руководителя государственного органа;

2) более высокий уровень профессиональной подготовки и знаний у членов комиссии по сравнению с оцениваемым лицом;

3) применение научных методов оценки профессиональных и личных качеств служащего [9].

Обобщая различные научные источники, а также требования нормативных актов и выводы судебной практики, включая решения высших судебных органов Российской Федерации, можно сформулировать следующие принципы деятельности аттестационных комиссий в Вооружённых Силах Российской Федерации:

– более высокая по сравнению с аттестуемыми лицами профессиональная компетенция ее членов; 

– независимость аттестационной комиссии от руководителя воинской части, военной организации, органа военного управления;

– открытость и доступность итогов и протоколов заседаний аттестационных комиссий (с соблюдением требований режима секретности и защиты сведений, составляющих государственную тайну);

– обязательность участия аттестуемого военнослужащего в заседании аттестационной комиссии, на котором обсуждается его вопрос;

– обязательность участия представителей общественности и независимых экспертов в деятельности аттестационных комиссий.

Сформулированные принципы деятельности аттестационных комиссий следует отличать от принципов аттестации. Если последние отражают содержательную сторону института аттестации военнослужащих, то принципы деятельности аттестационных комиссий отражают процедурные (процессуальные) аспекты аттестации.

Рассмотрим некоторые из названных принципов более подробно. 

Принципболее высокой по сравнению с аттестуемыми лицами профессиональной компетенции членов аттестационной комиссиипозволяет при оценке служебной деятельности аттестуемых использовать опыт служебной деятельности членов комиссии, что призвано способствовать объективности тех выводов и предложений, которые формулируются в решении комиссии. При проведении аттестации большое значение имеет качественный состав аттестационной комиссии. В состав указанной комиссии должны входить наиболее подготовленные руководители и специалисты, способные квалифицированно дать оценку аттестуемым работникам.

В целом действующее правовое регулирование деятельности аттестационных комиссий позволяет в определённой степени реализовывать данный принцип. Согласно п. 2 ст. 27 Положения о порядке прохождения военной службы состав комиссии формируется по должностному признаку, т. е. члены комиссии замещают в соответствующей воинской части конкретные руководящие должности, исполнение обязанностей по которым предполагает наличие определённых знаний в области прохождения военной службы, опыта практической деятельности. Вместе с тем, по мнению автора, более полной реализации данного принципа могло бы способствовать введение обязательной профессионально-должностной подготовки членов комиссии в различных формах (проведение обучающих семинаров, учебно-методических сборов, повышение квалификации, стажировок и т. п.).

Важное значение имеет принцип независимости аттестационной комиссии от руководителя воинской части, военной организации, органа военного управления. При этом речь не идёт об абсолютной независимости, поскольку соответствующий командир (начальник) является прямым начальником для большинства членов комиссии. Исходя из принципа единоначалия (ст. 33 УВС ВС РФ) командир (начальник) наделён всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчинённым и на него возложена персональная ответственность перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего. Единоначалие выражается в праве командира (начальника), исходя из всесторонней оценки обстановки, единолично принимать решения, отдавать в установленном порядке соответствующие приказы и обеспечивать их выполнение [4].

Нисколько не умаляя данный основополагающий принцип военного управления, применительно к деятельности аттестационной комиссии под её независимостью от командира (начальника) следует понимать…, во-первых, право каждого члена комиссии свободно высказывать свои суждения по вопросам повестки дня, которое может не совпадать с мнением командира (начальника); во-вторых, свободное волеизъявление членов комиссии при голосовании по результатам рассмотрения каждого вопроса; в-третьих, включение в состав комиссий независимых экспертов, не подчинённых в служебном отношении командиру (начальнику).

Открытость и доступность итогов и протоколов заседаний аттестационных комиссийкак принцип деятельности данных коллегиальных органов коррелирует с таким важным принципом аттестации военнослужащих, как гласность. Реализация данного принципа осуществляется путем доведения решений аттестационных комиссий до военнослужащих соответствующих составов в форме сообщений на служебных совещаниях, размещения выписок из протоколов на информационных стендах, в публикациях средств массовой информации. Безусловно, при этом должны соблюдаться требования режима секретности и защиты сведений, составляющих государственную тайну. 

Немаловажное значение для обеспечения эффективности деятельности аттестационных комиссий и объективности принятия ими решений имеет обязательность участия аттестуемого военнослужащего в заседании аттестационной комиссии, на котором обсуждается его вопрос. К сожалению, данный принцип в действующем законодательстве не нашёл должного отражения. Так, в формулировке п. 5 ст. 27 Положения о порядке прохождения военной службы имеется некая неопределённость, связанная с необязательностью такого участия: «На заседания аттестационнойкомиссии воинской части в необходимых случаях(выделено автором) могут приглашаться аттестуемыевоеннослужащие…». Получается, что если военнослужащий даже сам пожелает присутствовать на таком заседании, то данная формулировка позволяет руководителю комиссии отказать ему в таком участии. Использование слова «могут» в данной норме придает ей коррупциогенный характер, позволяющий принимать решение об участии (или неучастии) военнослужащего в заседании аттестационной комиссии по усмотрению соответствующего должностного лица. Отсутствие военнослужащего, кандидатура которого обсуждается на заседании аттестационной комиссии, не всегда позволяет в должной мере объективно оценить данного военнослужащего и принять обоснованное решение.

Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, в одной из публикаций, посвященных вопросам аттестации военнослужащих, приводится такой пример [3]. Приказом командующего войсками от 28 апреля 2011 г. подполковник Е. досрочно уволен с военной службы в связи с невыполнением им условий контракта на основании того, что 6 апреля 2011 г. при производстве работ имело место происшествие на складе. Из протокола заседания аттестационной комиссии следует, что представление об увольнении Е. по указанному выше основанию было рассмотрено только 29 апреля 2011 г., когда приказ об увольнении был уже издан. Суд пришёл к выводу, что была существенным образом нарушена процедура представления подполковника Е. к увольнению с военной службы. Приказ о его увольнении датирован 28 апреля 2011 г., а все документы по представлению заявителя к увольнению изготовлены 29 апреля 2011 г. На основании того, что был нарушен порядок аттестации, а военнослужащий не участвовал в заседании аттестационной комиссии, суд признал действия командующего по изданию приказа об увольнении Е. с военной службы незаконными.

Что касается принципа обязательности участия представителей общественности и независимых экспертов в деятельности аттестационных комиссий, то он тесно связан с рассмотренным выше принципом независимости аттестационной комиссии от руководителя воинской части, военной организации, органа военного управления. Как показывает формирующаяся правоприменительная практика, нередки случаи, когда аттестационная комиссия именно благодаря участию в ней разноплановых специалистов и «независимых» членов, принимала решения, устанавливающие невиновность военнослужащего или с учётом полученных характеризующих данных на военнослужащего, совершившего незначительное коррупционное правонарушение, рекомендовала командиру воинской части не применять к нему меры ответственности, а ограничиться указанием на точное соблюдение антикоррупционного законодательства [11].

В связи с изложенным заслуживает внимания практика Республики Беларусь, согласно которой в состав аттестационных комиссий в обязательном порядке включаются представители органа офицерской общественности – офицерского собрания. Эта практика может использоваться в отечественном законодательстве. Кроме того, опредёленную пользу может оказать включение в состав аттестационных комиссий представителей ветеранских организаций, которые, будучи независимыми от соответствующих командиров (начальников) и в то же время обладая большим житейским и служебным опытом, могут способствовать объективности, непредвзятости и обоснованности принимаемых аттестационными комиссиями решений.

Вопрос об участии независимых экспертов в работе аттестационных комиссий поднимается во многих исследованиях, посвящённых аттестации государственных служащих. Так, С.Н. Булгаков пишет, что всостав аттестационной комиссии обязательно должны включаться независимые эксперты, которыми могут быть государственные служащие из других органов государственной власти, учёные или преподаватели государственных образовательных учреждений. При этом делается вывод о том, что в качестве независимых экспертов к аттестации должны привлекаться именно государственные служащие [2]. Этот вывод вполне применим и деятельности аттестационных комиссий в Вооружённых Силах Российской Федерации. Как следует из нормативных правовых актов, регулирующих аттестацию военнослужащих, на заседаниях аттестационных комиссий рассматривается довольно широкий круг вопросов, связанных с различными аспектами прохождения военной службы, с результатами служебной деятельности военнослужащих, оценкой их личностных и профессиональных качеств. Это свидетельствует о необходимости знания независимым экспертом законодательства о военной службе, причём это должны быть знания, которые он сам постоянно применяет на практике непосредственно в своей служебной деятельности.

Таким образом, в настоящее время далеко не все из сформулированных выше принципов деятельности аттестационных комиссий в Вооружённых Силах Российской Федерацииреализуются в полной мере. Это требует совершенствования нормативного регулирования данной сферы общественных отношений. 

В рамках настоящей статьи имеется необходимость отдельного рассмотрения такого относительно нового направления деятельности аттестационных комиссий, как их участие в антикоррупционной деятельности [1].

Роль аттестационных комиссий в противодействии коррупции в сфере прохождения военной службы состоит в том, что коллегиальный порядок принятия решений существенно сужает возможности произвольных действий командиров (начальников), способствует повышению объективности оценки служебной деятельности перемещаемых по службе военнослужащих и обоснованности принимаемых кадровых решений, в том числе решений о поощрении и привлечении к ответственности. Как показывает практика, совсем не редки случаи, когда решение о назначении конкретного военнослужащего на воинскую должность «покупается» путём дачи взяток, дарения подарков и т. п. Известно, что подкупить конкретное воинское должностное лицо всегда гораздо проще и дешевле, чем подкупить коллегиальный орган, включающий не менее десяти человек. В этом и состоит антикоррупционный потенциал деятельности аттестационных комиссий.

Все те общественные отношения, в которых участвуют аттестационные комиссии воинских частей, обладают свойствами повышенного коррупционного риска. Согласно Методическим рекомендациям по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций государственных органов (письмо Минтруда России от 22 июля 2013 г. № 18-0/10/2-4077), коррупционные риски– это условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий.

В.В. Бараненков на основании изучения антикоррупционного законодательства выделяет следующие функции аттестационных комиссий в сфере профилактики коррупции в воинских частях:

1) обеспечение объективности и правильности избрания меры ответственности военнослужащего за совершение коррупционного правонарушения;

2) рассмотрение заявлений (обращений, представлений) военнослужащих, иных граждан и организаций, связанных с соблюдением военнослужащими и лицами, уволенными с военной службы, требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов;

3) обеспечение осуществления в государственном органе мер по предупреждению коррупции [1].

Как справедливо отмечает В.И. Штаненко, именно аттестационные комиссии позволяют правильно квалифицировать коррупционное правонарушение, исключить субъективизм и предвзятость со стороны командования при наказании военнослужащего, исключить случаи привлечения к ответственности невиновного военнослужащего [11].

Указанный автор выделяет следующие факторы, определяющие значимость участия аттестационных комиссий в решении вопросов ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения:

– во-первых, это в полной мере соответствует основным направлениям Национальной стратегии противодействия коррупции, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 13 июля 2010 г. № 460, одним из которых является повышение значимости аттестационных комиссий в антикоррупционной деятельности;

– во-вторых, аттестационные комиссии являются коллегиальным совещательным органом, призванным методом обсуждения и дискуссий достоверно установить наличие факта коррупционного правонарушения и профессионально определить меру ответственности военнослужащего, его совершившего.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Одним из центральных субъектов организации и проведения аттестации военнослужащих являются аттестационные комиссии, которые представляют собой постоянно действующие коллегиальные органы, создаваемые в органах военного управления, воинских частях, военных организациях в целях всесторонней оценки служебной деятельности военнослужащих и оказания помощи командирам (начальникам) в принятии обоснованных решений по вопросам прохождения военной службы подчинёнными им военнослужащими, а также об их поощрении и привлечении к юридической ответственности.

2. Деятельность аттестационных комиссий в Вооруженных Силах Российской Федерации базируется на следующих принципах:

– более высокая по сравнению с аттестуемыми лицами профессиональная компетенция ее членов;

– независимость аттестационной комиссии от руководителя воинской части, военной организации, органа военного управления;

– открытость и доступность итогов и протоколов заседаний аттестационных комиссий (с соблюдением требований режима секретности и защиты сведений, составляющих государственную тайну); 

– обязательность участия аттестуемого военнослужащего в заседании аттестационной комиссии, на котором обсуждается его вопрос;

– обязательность участия представителей общественности и независимых экспертов в деятельности аттестационных комиссий.

3. Относительно новой функцией аттестационных комиссий является их участие в деятельности по противодействию коррупции в Вооружённых Силах Российской Федерации. На аттестационные комиссии в данной сфере возложены следующие задачи:

– выработка предложений командиру (начальнику) по привлечению военнослужащих к ответственности за коррупционные правонарушения;

– рассмотрение обращений, связанных с соблюдением военнослужащими и лицами, уволенными с военной службы, требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов; 

– обеспечение реализации в Минобороны России мер по профилактике коррупции.

ЛИТЕРАТУРА 

1. Бараненков В.В.Организационно-правовые основы деятельности аттестационных комиссий в сфере профилактики коррупции в воинских частях // Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение. – 2015. – № 4.

2. Булгаков С.Н.Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2013.

3. Бутаева Е.М.Порядок досрочного увольнения военнослужащих в связи с невыполнением условий контракта: нормативное правовое регулирование и судебная практика // Гражданин и право. – 2016. – № 1, 2.

4. Корякин В.М.Военная администрация: учеб. М.: За права военнослужащих, 2015.

5. Маталин А.С.Аттестация служащих в трудовом праве: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004.

6. Ожегов С.И.Толковый словарь русского языка. – М.: АТС, 2014.

7. Пограничный словарь. – М.: Акад. ФПС России, 2002.

8. Порошин А.А.Из истории аттестования офицеров в Русской армии // Изв. Саратов. ун-та. – Т. 11. – Сер. История. Международные отношения. – Вып. 1. – 2011.

9. Розенбаум Ю.А.Формирование управленческих кадров: Социально-правовые проблемы. – М.: Наука, 1982.

10. Советский энциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия, 1989.

11. Штаненко В.И.Значимость участия аттестационных комиссий воинских частей в процессе определения меры ответственности военнослужащих, совершивших коррупционные правонарушения // Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение. – 2012. – № 8.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь