Научные статьи

20:13 | 20 марта 2018 г.

In English

НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
ЗА ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

Ольга

кандидат юридических наук, доцент, Почётный работник высшего профессионального образования, доцент кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федераци

Надежда

кандидат юридических наук, доцент кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

В статье анализируются правовые основы и организационная составляющая финансового контроля за деятельностью воинских частей при осуществлении государственных закупок. Исследуются противоречия и пробелы законодательства о контрактной системе и бюджетного законодательства, система финансового контроля за закупками для обеспечения нужд Вооружённых Сил Российской Федерации и их воинских частей. Сформулированные авторами предложения по совершенствованию действующего законодательства могут послужить основой для дальнейшей законотворческой деятельности.

СКАЧАТЬ СТАТЬЮ

Сокращение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации влечёт за собой необходимость обеспечения целевого и эффективного расходования ресурсов публичных фондов денежных средств, создаваемых в установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) порядке в целях обеспечения реализации функций государства.

К сожалению, анализ свидетельствует о том факте, что имеет место достаточно явная тенденция, проявлявшаяся в России в период кризисов: с уменьшением объёма доходной, а соответственно и расходной части бюджетов, выделяемых для обеспечения государственных нужд, растёт число нарушений при их расходовании [7].

Сдерживающим фактором нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств при осуществлении государственных закупок может и должен стать системный и постоянный финансовый контроль. Контрольв системах социального управления рассматривается как «важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процессов» [8]. При этом контроль также вполне обоснованно определяется как способ обеспечения законности, предполагающий сопоставление проверяемой деятельности с нормами права, которыми она регламентируется, в результате чего выявляются нарушения действующего законодательства, осуществляется принятие мер по устранению выявленных нарушений, что ведёт к восстановлению нарушенной законности, её обеспечению в последующем.

Роль и место контроля в системе мер обеспечения законности и эффективности расходования публичных (государственных и муниципальных) финансовых ресурсов предопределены его сущностным предназначением. Финансы, традиционно понимаемые как экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, выполняют регулятивную и контрольную функцию. Контрольная функция финансов обеспечивает возможность получения информации о расходовании бюджетных средств, выявлении отклонений от установленных правил и принятия мер по устранению нарушений. Таким образом, необходимость контроля за расходованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации объективна и обусловлена самой сущностью и функциональным предназначением финансовых ресурсов.

В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3] реализован подход, согласно которомуаудит в сфере закупок, равно как и мониторинг закупок (гл. 4) рассматриваются обособленно от собственно контроля в сфере закупок (гл. 5).

В частности, согласно ст. 98 названного Закона аудит в сфере закупок является исключительной прерогативой Счётной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации, образованных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счётных органов муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованных представительными органами муниципальных образований.

Что касается контроля в сфере закупок, то в перечне органов, перечисленных в ст. 99 указанного выше Закона, выделены следующие:

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами;

– органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определённые в соответствии с БК РФ.

Ведомственный контроль в сфере закупок для обеспечения государственных нужд осуществляется государственными органами в отношении подведомственных заказчиков. В качестве предмета этого вида контроля определено соблюдение подведомственными органам ведомственного контроля заказчиками, в том числе их контрактными службами, контрактными управляющими, комиссиями по осуществлению закупок, уполномоченными органами и уполномоченными учреждениями, законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок[4]. Поскольку контроль, в отличие от надзора, предполагает проверку не только законности, но и целесообразности (эффективности) деятельности подконтрольного объекта, приведённое определение предмета контроля явно сужает его содержание, сводя полномочия контролирующего субъекта, по сути, к надзорным функциям, что не только не соответствует общепринятым теоретическим подходам, но и сокращает его управленческий потенциал. Впрочем, при определении содержания проверки законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок к полномочиям контролирующего субъекта отнесена проверка как законности, так и эффективности закупок подконтрольных объектов, что не соответствует обозначенному ранее предмету, но согласуется с общепринятым содержанием именно контроля.

По нашему мнению, существующие недостатки государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств во многом проистекают из противоречивости и пробельности правовой его основы, которая, в свою очередь, обусловлена отсутствием единых научных подходов, системных научных разработок по финансово-контрольной проблематике. Видимо, осознание отмеченного обстоятельства предопределило потребность внесения изменений в бюджетное законодательство в части уточнения системы в целом, форм, видов, механизмов и процедур государственного финансового контроля. Указанным целям должны были послужить принятие в 2013 г. Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» [2], а также новеллы БК РФ [1], внесённые Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ, существенным образом изменившие систему государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Однако сопоставление норм бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе в сфере государственных закупок приводит к выводу о наличии неоднозначных, а подчас и противоречивых подходов в определении базовых дефиниций и организационных основ контрольной деятельности.

Что касается организации внутреннего финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации, т. е. отнесённого к полномочиям Министерства обороны Российской Федерации контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооружённых Сил, то проявляются существенные недостатки правового регулирования этого вида деятельности. Отсутствие нормативных правовых актов о финансовом контроле в Министерстве обороны Российской Федерации после признания приказом Министра обороны Российской Федерации от 5 декабря 2013 г. № 867 утратившим силу Положенияоб осуществлении контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооружённых Сил Российской Федерации, устанавливавшего основания, правила и порядок осуществления этого вида контроля, повлекло существенные затруднения в указанной сфере.

Установление в Вооружённых Силах Российской Федерации значительного числа органов и наделение их контрольными полномочиями свидетельствуют о понимании значимости роли финансового контроля. Однако при этом очевидна необходимость систематизации их деятельности, правовое урегулирование функций и задач.

Таким образом, представляется обоснованным вывод о том, что, несмотря на особую значимость контроля в контрактной системе закупок, многочисленные пробелы и коллизии законодательства существенно снижают его потенциал.

Без сомнения, достаточный уровень финансового обеспечения военных расходов для осуществления закупок является необходимым условием поддержания на должном уровне боеготовности Вооружённых Сил Российской Федерации. При этом сущность финансового обеспечения заключается в целевом безвозвратном и безвозмездном предоставлении Министерству обороны Российской Федерации (главному распорядителю) и подведомственным ему распорядителям и получателям денежных средств из федерального бюджета в соответствии с законом о бюджете. Выделение бюджетных средств в порядке сметно-бюджетного финансирования с учётом требований, установленных подзаконными актами к общему порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казённым учреждением [5], обеспечивает осуществление финансовой деятельности, целью которой является реализация функций Вооружённых Сил Российской Федерации и решение поставленных перед ними задач.

Поскольку финансовая деятельность в Вооружённых Силах Российской Федерации представляет собой вид военной деятельности государства, то обладает присущими военной деятельности признаками и имеет в связи с использованием при её осуществлении финансовых форм и методов определённую специфику, проявляющуюся в ряде видовых особенностей. Так, к признакам, характеризующим особенности финансовой деятельности в Вооружённых Силах Российской Федерации, можно отнести: осуществление финансовой деятельности в Вооружённых Силах в целях обеспечения их боеспособности и боеготовности, что является атрибутивным элементом системы обеспечения военной безопасности Российской Федерации; финансовая деятельность в Вооружённых Силах представляет собой вид военной деятельности государства и реализуется посредством деятельности компетентных государственных органов; правовое регулирование военно-финансовой деятельностиосуществляется федеральными законами, а также нормативными правовыми актами Президента и Правительства России и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, режим военно-финансовой деятельности оп­ределяется исключительно федеральным законодательством.

В ст. 26 Федерального закона «Об обороне» определено, что реализация мероприятий в области обороны является расходным обязательством Российской Федерации. Иными словами, государство принимает на себя обязательства по оплате всех расходов, осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации и подведомственными ему военными учреждениями. Статьёй 11.1 Федерального закона «Об обороне» предусмотрено создание управления соединения, управления объединения, воинских частей как юридических лиц в организационно-правовой форме казённых учреждений. Следовательно, финансовое обеспечение деятельности воинских частей как казённых учреждений осуществляется за счёт средств федерального бюджета на основании бюджетных смет, при этом операции с бюджетными средствами проводятся через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства. Порядок совершения финансовых операций строго регламентирован нормативными правовыми актами Минфина России.

Напомним, что для правомерного участия в гражданском обороте воинским частям необходима государственная регистрация в Федеральной налоговой службе в качестве юридических лиц и в качестве налогоплательщиков, необходимо наличие лицевого счета в территориальных органах Федерального казначейства, на котором будут отражаться суммы выделенных из бюджета и доведённых главным распорядителем (распорядителем) средств ассигнований, а также необходимо наличие бюджетной сметы, определяющей направления расходов выделенных средств. 

Воинские части, являющиеся участниками бюджетного процесса, приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию финансового обеспечения войск (сил), наделяются полномочиями распорядителей и получателей (иных получателей) бюджетных средств, т. е. на основании административно-правового акта органа военного управления сведения об этих воинских частях вносятся территориальными органами Федерального казначейства в Сводный реестр бюджетополучателей, что является основанием для открытия и впоследствии ведения и обслуживания лицевых счетов. Руководство финансово-экономической деятельностью и организацией бюджетного учёта таких воинских частей осуществляют их командиры. Заключение и оплата воинской частью государственных контрактов, иных договоров производится от имени Российской Федерации в пределах доведённых лимитов бюджетных обязательств с учётом принятых и неисполненных обязательств.

Необходимо заметить, что заместителю Министра обороны Российской Федерации, отвечающему за организацию финансового обеспечения войск (сил), непосредственно подчинены департаменты финансового обеспечения, финансового планирования, социальных гарантий, экономического анализа и прогнозирования Министерства обороны Российской Федерации. Каждый из департаментов возглавляется соответствующим директором.

Если воинские части не имеют лицевых счетов в органах Федерального казначейства, то их финансовое обеспечение осуществляется через управления финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъектам Российской Федерации (далее – УФО) и их филиалы – финансово-расчётные пункты (далее – ФРП) по территориальному принципу вне зависимости от их подчинённости главнокомандующим видами Вооружённых Сил Российской Федерации, командующим войсками военных округов (Северным флотом), родами войск Вооружённых Сил. Перечень воинских частей, состоящих на финансовом обеспечении в УФО без права открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства, утверждается также приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации, отвечающего за организацию финансового обеспечения войск (сил), и ведётся Департаментом финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации.

Как следует из приказа Министра обороны Российской Федерации № 150 [6], УФО является уполномоченным финансовым органом Министерства обороны Российской Федерации и предназначено для финансово-экономического обеспечения воинских частей, дислоцированных на территории субъекта Российской Федерации, на основании заключаемого на безвозмездной основе договора за счёт и в пределах ассигнований по утверждённым воинским частям и организациям бюджетным сметам (обслуживаемые воинские части). УФО подчинены заместителю Министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе.

При этом основными задачами УФО являются: планирование и определение потребностей в бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств для осуществления расходов по обеспечению воинских частей; своевременное проведение расчётов, в том числе с бюджетами бюджетной системы и государственными внебюджетными фондами по месту дислокации воинских частей, состоящих на обслуживании; осуществление контроля за ведением обслуживаемыми воинскими частями учёта имущества, материальных ценностей и составлением отчётности; организация налогового учёта, формирование и представление налоговой отчётности по каждой обслуживаемой воинской части; обеспечение результативности использования средств по целевым статьям бюджетных смет обслуживаемых воинских частей.

Руководителям УФО поручено представлять командующим, командирам и начальникам всех уровней информацию (в согласованных объёмах) о выделенных лимитах бюджетных обязательств и полученных ассигнованиях, о состоянии выплаты денежного довольствия и заработной платы личному составу, об имеющихся недостачах и утратах военного имущества и по другим вопросам. Руководители УФО, обслуживающих стратегические командования (управления военных округов), определены головными в данной работе, их указания стали обязательными для исполнения другими УФО, находящимися на территории военного округа.

Приказом руководителя УФО закрепляется ФРП, группа материального учёта или должностное лицо по ведению бюджетного учёта за воинской частью и назначается должностное лицо, выполняющее функции главного бухгалтера воинской части.

Основной задачей ФРП являетсявзаимодействие с командирами воинских частей по вопросам:

 – согласования и визирования проектов приказов (по строевой части) по обеспечению военнослужащих Вооружённых Сил Российской Федерации (далее – военнослужащие) денежным довольствием, отдельными выплатами, пособиями и компенсациями;

– проверки документов, являющихся основанием для возмещения командировочных расходов; 

– оформления и выдачи военнослужащим справок по форме 2-НДФЛ и расчётных листков;

– ведения учёта имущества и обязательств воинской части;

– проведения разъяснительной работы;

– документооборота и обмена информацией с Единым расчётным центром Министерства обороны Российской Федерации, другими структурными подразделениями воинской части;

– сбора, обобщения и представления необходимой информации в соответствующие структурные подразделения Учреждения для её анализа и последующего принятия управленческих решений;

– организации и контроля поступления документов из воинских частей в соответствии с графиком документооборота.

УФО осуществляют в полном объёме ведение бюджетного учёта воинской части, состоящей на финансовом обеспечении, а также обеспечивают исполнение в соответствии с требованиями гл. 24.1 БК РФ предъявленных к лицевым счетам УФО судебных актов, решений налоговых органов, должниками по которым выступают воинские части.

Из анализа вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

– в условиях отсутствия финансовых отделов в воинских частях работу по финансовому обслуживанию, осуществлению бюджетного учёта и т. п. реализуют на основе договора подразделения финансово-экономических органов Министерства обороны Российской Федерации, что обеспечивает её качество и эффективность;

– наличие безвозмездного договора между сторонами обеспечивает независимость и объективность работы УФО и их подразделений;

– обеспечивается профессиональное исполнение своих функций каждой стороной.

Однако при всех, казалось бы, положительных сторонах такого сотрудничества имеются моменты, вызывающие вопросы. Так, указанный ранее приказ Министра обороны Российской Федерации № 150 устанавливает, что «УФО принимают меры на местах по досудебному урегулированию споров, защите в установленном порядке законных прав и интересов Министерства обороны и воинских частей». Возникают естественные вопросы по поводу того, во-первых, в какой степени работники финансово-экономических органов обладают необходимыми юридическими познаниями, достаточными для осуществления защиты интересов воинских частей и в целом Министерства обороны Российской Федерации. И во-вторых, что следует подразумевать под теми мерами, которые они обязаны предпринимать. Вызывает сомнение наличие правовых знаний у работников финансово-экономических органов. В частности, на настоящий момент программа подготовки специалистов финансово-экономического факультета Военного университета Министерства обороны Российской Федерации содержит только одну правовую дисциплину, которая лишь в общем виде даёт понимание права и правовых норм, когда для квалифицированной защиты интересов военнослужащих, воинских частей и в целом Министерства обороны Российской Федерации необходимы профессионалы-юристы.

Между тем в воинских частях такая штатная единица, как юрист, не предусмотрена, аналогичная ситуация складывается и в УФО; приглашённому же юристу предстоит ещё изучать особенности финансового обеспечения Вооружённых Сил Российской Федерации, что сказывается на качестве оказываемых услуг.

Таким образом, ответ на первый вопрос очевиден: юридическими познаниями в достаточной для исполнения указанной компетенции степени может обладать только лицо с весьма специфическим юридическим образованием, наличие которого в штатах финансово-экономических органов не предусмотрено.

Ответ на второй вопрос в правовых актах и методических рекомендациях также отсутствует. Следовательно, анализируемые положения носят декларативный характер и не основаны на возможностях финансово-экономических органов.

Заслуживает также внимания и то обстоятельство, что, несмотря на лежащую на командире воинской части ответственность за состояние финансово-экономической деятельности, «при доведении лимитов бюджетных обязательств по кодам бюджетной классификации, осуществление расходов в рамках децентрализованных закупок в интересах воинских частей, на которые в установленном порядке будут возложены функции государственного заказчика, согласование проектовгосударственных контрактов (договоров) осуществляется УФО, на обслуживании которых состоят такие воинские части» [6].

В актах военного законодательства установлено, что «УФО могут выступать заказчиком и плательщиком в отношении государственных закупок в следующих случаях: в целях обеспечения содержания состоящих у них на финансовом обеспечении без открытия лицевых счетов дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, подведомственных Министерству обороны; для обеспечения государственных закупок в интересах состоящих у них на финансовом обеспечении воинских частей по расходам на приём иностранных делегаций, а также по расходам, источником средств для которых являются средства бюджета Союзного государства» [6]. Приведённые положения приказа Министра обороны Российской Федерации № 150 свидетельствуют о тенденции к возрастанию роли финансово-экономических органов, что ставит под сомнение договорной характер взаимоотношений.

Таким образом, представляется обоснованным вывод о том, что, несмотря на особую значимость правового регулирования финансовой деятельности, осуществляемой в Вооружённых Силах Российской Федерации, отсутствие единого правового акта, регламентирующего порядок её осуществления и определяющего субъектов ответственности за нарушения финансового законодательства, свидетельствует о крайней необходимости совершенствования финансового законодательства, устранения многочисленных пробелов и коллизий. Научное исследование и постоянное правовое сопровождение финансовой и контрольной деятельности в Вооружённых Силах, основанные на теории военно-правовой науки и финансового права, являются необходимым условием обеспечения законности и эффективности закупочной деятельности в Вооружённых Силах Российской Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с посл. изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 31.

2. О Счётной палате Российской Федерации: федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 41-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 14. – Ст. 1649.

3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 14. – Ст. 1652; № 27. – Ст. 3480.

4. Правила осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд (с изм. на 17 марта 2014 г.): утв. постановлением Правительства Рос. Федерации от 10 февр. 2014 г. № 89 //Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 7. – Ст. 683.

5. Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казённым учреждением: приказ Минфина России от 20 нояб. 2007 г. № 112н [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.minfin.ru(дата обращения 20.02.2018).

6. Об утверждении Порядка организации деятельности управлений (отделов) финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и федерального казённого учреждения «Единый расчётный центр Министерства обороны Российской Федерации» и их взаимодействия с органами военного управления, воинскими частями и организациями Вооружённых Сил Российской Федерации при осуществлении финансового обеспечения Вооружённых Сил Российской Федерации: приказ Министра обороны Рос. Федерации от 9 марта 2017 г. № 150 [Электронный ресурс].– Режим доступа: http: mil.ru(дата обращения 14.02.2018).

7. Землин А.И.Актуальные вопросы правового регулирования контроля за расходованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при осуществлении государственных закупок // Гос. аудит. Право. Экономика. – 2016. – № 2. – С. 144 – 153.

8. Мюллер В.К.Англо-русский словарь. – М.: Совет. энцикл., 1971.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь