Научные статьи

17:25 | 19 апреля 2018 г.

In English

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И РАЗНОВИДНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ МИНОБОРОНЫ РОССИИ С ИНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ В СФЕРЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Мария

советник Правового департамента Министерства обороны Российской Федерации

Статья посвящена рассмотрению важнейшей функции Минобороны России – нормотворческой деятельности в сфере обороны и военной безопасности, а также вопросам взаимодействия Минобороны России с иными государственными органами в данной сфере. Дано авторское определение такого взаимодействия, сформулированы и раскрыты его основные принципы. Кроме того, проведена классификация разновидностей взаимодействия по различным основаниям.

СКАЧАТЬ СТАТЬЮ

В соответствии с Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённым Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные законодательством Российской Федерации функции в этой области. Основным средством (способом) реализации указанных функций является нормотворческая деятельность, т. е. перевод политических решений, принимаемых данным государственным органом, в правовую форму, в систему правовых норм, обязательных для исполнения и соблюдения всеми гражданами, организациями, государственными органами. 

Указанную деятельность Минобороны России осуществляет в тесном взаимодействии с иными государственными органами. Под взаимодействием в данном случае понимается их совместная, основанная на нормах права согласованная деятельность, осуществляемая в целях реализации возложенных на государственные органы задач и предоставленных полномочий по разработке и принятию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обороны страны и военной безопасности государства.

Взаимодействие Минобороны России с иными субъектами нормотворческой деятельности базируется на ряде принципов, представляющих собой основополагающие начала, руководящие идеи, исходные положения, на которых строится данная взаимная деятельность.

Следует отметить, что в научной литературе высказаны различные подходы к формулированию принципов взаимодействия государственных органов в различных сферах деятельности, включая совместную нормотворческую деятельность. 

Так, Ф.К. Есиева к числу таких принципов относит законность, разграничение компетенции, контроль, взаимный учёт интересов; ответственность [3]. Н.Т. Леоненко, посвятившая своё исследование вопросам взаимодействия государственных органов субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе, выделяет следующие принципы взаимодействия: единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционность и законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий; координацию, согласование деятельности; единство целей и задач органов государственной власти в решении стоящих перед ними социальных и экономических проблем; взаимозависимость; разрешение споров с использованием согласительных процедур; взаимную ответственность; непрерывность [5].

Применительно к взаимодействию Минобороны России с МВД России по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности Российской Федерации А.В. Юдин сформулировал такие принципы взаимодействия данных государственных органов, как целевая направленность на защиту конституционного строя, государственной и территориальной целостности государства; легитимность, представляющую собой нормативную обоснованность совместной деятельности; постоянство взаимодействия и объединения усилий указанных органов [14].

Казахстанские учёные Е.Б. Абдрасулов и С.Р. Шалабаев к числу принципов взаимодействия органов государственной власти относят: принцип единства государственной власти; принцип открытости и гласности; принцип демократизма; принцип разрешения коллизий [13].

А.С. Тутов выделяет следующие принципы взаимодействия Минобороны России с другими государственными органами: разделение властей; единство системы федеральных исполнительных органов власти; принцип защиты прав и свобод человека и гражданина; гласность; демократизм в принятии решений; законность; принцип ответственности за принятые решения [11].

Обобщая изложенные подходы, по нашему мнению, к числу наиболее важных и значимых принципов взаимодействия Минобороны России с органами законодательной и исполнительной власти в интересах нормотворческой деятельности можно отнести: 

а) принцип законности; 

б) принцип разграничения компетенции; 

в) принцип учёта законных интересов взаимодействующих субъектов; 

г) принцип единства целей и задач государственных органов в сфере нормотворческой деятельности в области обороны и военной безопасности; 

д) демократизм в принятии решений и разрешении возникающих противоречий при осуществлении совместной нормотворческой деятельности.

Законность является наиболее общим, универсальным принципом деятельности всех государственных органов, негосударственных структур, организаций и граждан, в соответствии с которым нормотворческая деятельность взаимодействующих государственных органов осуществляется на основании правил, получивших закрепление в действующем законодательстве, и в порядке предусмотренных законом процедур. Законность как режим правового регулирования взаимодействия Минобороны России с иными государственными органами в сфере нормотворчества представляет собой установленную и поддерживаемую посредством издаваемых, гарантируемых и санкционируемых государством законов упорядоченность общественных отношений. Посредством режима законности создаются условия, создаются условия, с одной стороны, позволяющие субъектам взаимодействия реализовать свои законные интересы, а с другой стороны, обязывающие их исполнять законодательно закрепленные обязанности и соблюдать установленные законом запреты, учитывать интересы взаимодействующих субъектов и в целом – национальные (государственные) интересы  в сфере обороны и военной безопасности государства.

Законность при организации взаимодействия Минобороны России с иными органами государственной власти в сфере нормотворческой деятельности требует:

– единого понимания требований законов и иных нормативных правовых актов всеми субъектами взаимодействия;

– недопустимости противопоставления законности и целесообразности при подготовке проектов нормативных правовых актов (целесообразный – соответствующий поставленной цели, вполне разумный, практически полезный [6]);

– неотвратимости юридической ответственности участников нормотворческого процесса за отклонение от требований установленных правил и процедур нормотворческой деятельности;

– верховенства закона, т. е. разрабатываемые проекты нормативных правовых актов не должны противоречить Конституции Российской Федерации и ранее принятым законодательным актам.

Принцип разграничения компетенции взаимодействующих субъектов в сфере нормотворческой деятельности означает, что каждый из этих субъектов должен действовать строго в пределах, отведённых ему законом компетенции и полномочий и не вторгаться в сферу ведения другого государственного органа. Термин «компетенция» (лат. competere – соответствующий, способный) означает круг полномочий какого-либо органа или должностного лица [8]; это совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, осуществляющих управленческие (исполнительно-распорядительные) функции в коммерческих организациях [10].

Данный принцип основывается на основополагающем постулате правового государства – разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Минобороны России, относясь к системе исполнительной власти, не обладает правом законодательной инициативы, поэтому оно не может вторгаться в компетенцию органов, обладающих данным правом . Однако это не означает, что Минобороны России не имеет возможности участвовать в законодательном процессе. Минобороны России вправе в инициативном порядке либо по поручению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации разработать законопроект и путем установления взаимодействия с органами и должностными лицами, обладающими правом законодательной инициативы, обеспечить внесение данного законопроекта в Государственную Думу.

Федеральные органы исполнительной власти сосредоточивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Какие именно – вытекает из положений ст. 71 Конституции Российской Федерации. К ним относятся ключевые вопросы государственной жизни, включая вопросы обороны и безопасности. Федеральные министерства с точки зрения их места в системе государственных органов равноправны, однако каждое из них наделено строго индивидуальной компетенцией и полномочиями в системе государственного управления. Так, государственные органы, образующие военную организацию государства , согласно положениям о соответствующих министерствах и федеральных службах имеют свою компетенцию в данной сфере и именно в пределах этой компетенции участвуют в нормотворческой деятельности. При разработке проекта нормативного правового акта в качестве головного исполнителя назначается тот орган, в компетенцию которого входят вопросы, на регулирование которых направлен разрабатываемый правовой акт. Другие же органы, выполняющие определённые функции в области обороны, выступают в качестве соисполнителей. И на этой основе выстраивается взаимодействие этих органов в сфере нормотворчества.

Например, Минобороны России наделено полномочиями обеспечивать защиту Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве (подп. 9 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации). Поэтому в случае необходимости разработки проекта нормативного акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации по данному вопросу основным разработчиком такого акта, безусловно, будет Минобороны России. Если же потребуется разработка проекта правового акта по вопросам охраны Государственной границы на её сухопутных участках, то головным разработчиком такого акта будет выступать ФСБ России, поскольку этот вопрос отнесён к компетенции данного федерального органа исполнительной власти (подп. 9 п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960). Минобороны России в данном случае может быть привлечено к разработке такого акта лишь в качестве соисполнителя.

Эффективное взаимодействие Минобороны России с иными государственными органами в сфере нормотворческой деятельности невозможно без учёта взаимодействующими субъектами законных интересов друг друга. Понятие «законный интерес» в научной литературе определяется как стремление субъекта пользоваться определённым социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определённой степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отражённой в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла [9].

Минобороны России как один из федеральных органов исполнительной власти имеет свой законный интерес, заключающийся в полной и эффективной реализации возложенных на него задач в области обеспечения обороны страны, что в целом совпадает (должно совпадать) с законными интересами других государственных органов и государства в целом в данной области. Однако в некоторых частных вопросах эти интересы могут не совпадать, в результате чего возникает такая форма юридического взаимодействия, как юридическое противодействие (подробно содержание понятия «юридическое противодействие» раскрыто в научных работах А.Б. Докторовича [1, 2]).

В качестве примера можно привести практически ежегодно повторяющиеся драматические коллизии, связанные с подготовкой законопроекта о федеральном бюджете на очередной год. Законный интерес Минобороны России, других государственных органов, на которые возложены определённые функции по обеспечению обороны страны и военной безопасности государства, состоит в том, чтобы их потребности в бюджетных средствах по всем статьям бюджетной классификации были запланированы и удовлетворены в полном объёме, исходя из имеющихся потребностей в этом. Извечный оппонент силовых структур в данном вопросе – Минфин России, законный интерес которого состоит в обеспечении рационального расходования бюджетных средств, изыскании всех возможностей для экономии средств федерального бюджета. Это находит свое выражение, в частности, в приостановлении на очередной бюджетный год действия норм некоторых законодательных актов, так или иначе связанных со сферой обороны страны (например, в течение последних пяти лет приостанавливалось действие законодательных норм об индексации денежного довольствия военнослужащих [4]).

Рассматриваемый принцип учёта законных интересов друг друга требует от взаимодействующих субъектов нормотворческого процесса поиска компромиссов, взаимных уступок. Главным критерием в данном случае выступают не узковедомственные интересы субъектов нормотворческой деятельности, а высший государственный интерес – обеспечение военной безопасности государства.

Не менее важным является принцип единства целей и задач государственных органов в сфере нормотворческой деятельности в области обороны и военной безопасности. Основным средством реализации данного принципа является планирование нормотворческой деятельности. В этих целях палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации разрабатываются планы законопроектной деятельности; в Правительстве Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти разрабатываются планы подготовки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Основаниями для включения тех или иных законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов в указанные планы являются данные мониторинга правоприменения, поручения Президента Российской Федерации, содержащиеся в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, другие факты и обстоятельства, порождающие необходимость разработки и принятия нормативных правовых актов.

Планы нормотворческой деятельности позволяют комплексно подходить к законодательному регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей, складывающейся международной обстановки. Применительно к Минобороны России все эти планы должны быть подчинены единой общей цели – обеспечение непротиворечивого правового регулирования общественных отношений в сфере обороны страны и военной безопасности государства.

Демократизм в принятии решений и разрешении возникающих противоречий при осуществлении нормотворческой деятельности находит своё практическое воплощение:

– в публичном обсуждении планов нормотворческой деятельности и хода их реализации на заседаниях Коллегии Минобороны России с участием представителей взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов;

– в создании межведомственных рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов;

– в организации и проведении согласительных совещаний представителей различных государственных органов в целях поиска путей разрешения противоречий и разногласий, возникающих в ходе подготовки проектов нормативных правовых актов;

– в вынесении наиболее важных проектов нормативных правовых актов на обсуждение общественности (Общественной палаты Российской Федерации, Общественного совета при Минобороны России), а также размещении данных проектов для их общественного обсуждения на федеральном портале проектов нормативных правовых актов (http://regulation.gov.ru);

– в проведении независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Взаимодействие Минобороны России с законодательными и исполнительными органами в сфере нормотворчества носит многогранный, многоаспектный характер, осуществляется в многообразных формах, что предопределяет необходимость их классификации по различным основаниям. В философском смысле классификация (от лат. clasis – «разряд» и facere – «делать») представляет собой особый случай применения логической операции деления объёма понятия [12], т. е. она представляет собой группировку данных по принципу подобия или различия, позволяет дать содержательную характеристику наиболее существенных классов той или иной системы. Научные классификации позволяют распределить объекты, изучаемые наукой, по группам (классам, видам) на основании определённых признаков, что имеет важное теоретическое, а также практическое значение. Кроме того, практическая ценность классификации состоит и в том, что, устанавливая виды, роды, классы предметов и явлений той или иной области реального мира и приводя их в логический порядок, исследователь охватывает тем самым все предметы и явления данной области. Это позволяет дать общее представление об изучаемой сфере явлений, охарактеризовать, составить образ какого-либо отдельного предмета, предвидеть, прогнозировать главные направления развития изучаемых явлений.

Попытаемся применить данный методологический приём к выяснению взаимодействия Минобороны России с иными субъектами нормотворческой деятельности в Российской Федерации. Используя различные основания, можно выделить следующие разновидности взаимодействия:

1) в зависимости от положения взаимодействующих субъектов в иерархической системе государственных органов:

– взаимодействие «по вертикали» (с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации);

– взаимодействие «по горизонтали» (с федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами);

2) по времени осуществления: постоянное, временное, эпизодическое;

3) по целям взаимодействия:

– в целях подготовки законопроектов;

– в целях подготовки проектов актов Президента Российской Федерации;

– в целях подготовки проектов актов Правительства Российской Федерации;

– в целях подготовки совместных приказов;

4) по содержанию и юридической направленности взаимодействия (по В.Ю. Панченко [7]):

– юридическое содействие, которое во взаимной симметричной форме образует правовое сотрудничество, во взаимной асимметричной или в односторонней формах – меры собственно юридического содействия в узком смысле, поскольку содействие требуется всё же при недостаточности собственных ресурсов;

– юридическое противодействие, которое во взаимной форме создаёт разнообразные формы юридических конфликтов, в односторонней – все формы, меры и средства деятельного юридического сдерживания юридически значимой деятельности одного лица другими лицами, в том числе субъектами, наделёнными публично-властными полномочиями (меры защиты, безопасности, пресечения, предупреждения, процессуального обеспечения и т. д.);

– юридический нейтралитет как отсутствие реальных взаимодействий либо как характеристика неустойчивого состояния тех или иных факторов, обстоятельств, условий и средств, которые имеют тенденции тяготения к содействию или противодействию.

Таким образом, взаимодействие Минобороны России с иными государственными органами в сфере нормотворчества является важнейшим средством формирования эффективной, непротиворечивой базы правового обеспечения обороны страны и военной безопасности государства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Докторович А.Б. Социальные взаимодействия и отношения как фактор социального потенциала // Труд и социальные отношения. – 2008. – № 9.

2. Докторович А.Б. Социальные действия, взаимоотношения и отношения // Пространство и время. – 2012. – № 2.

3. Есиева Ф.К. Взаимодействие высших органов государственной власти в теории и практике советской государственности (1917 – 1991 гг.): историко-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2014. – 160 с.

4. Корякин В.М. Некоторые проблемы индексации денежного довольствия военнослужащих и военных пенсий // Право в Вооружённых Силах – Военно-правовое обозрение. – 2017. – № 3.

5. Леоненко Н.Т. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2012. – 26 с.

6. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. – М.: Рус. яз., 1986. – 797 с.

7. Панченко В.Ю. Правовое взаимодействие как вид социальной коммуникации: теоретико-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2016. – 480 с.

8. Современный словарь иностранных слов. – М.: Рус. яз., 1993. – 740 с.

9. Субочев В.В. Теория законных интересов: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Тамбов, 2009. – 57 с.

10. Тихомирова Л.В. Юридическая энциклопедия. – М.: Изд. г-на Тихомирова, 1997. – 526 с.

11. Тутов А.С. Взаимодействие Министерства обороны с органами государственной власти: общетеоретические и правовые аспекты // Сборник научных трудов по итогам международной научной конференции. – № 4. – Новосибирск, 2017.

12. Философский словарь / под ред. М.М. Розенталя. – М.: Политиздат, 1975. – 496 с.

13. Шалабаев С.Р. Понятие, принципы и основы правовой регламентации взаимодействия органов государственной власти Республики Казахстан // Междунар. журн. «Инновационная наука». – 2016. – № 3.

14. Юдин А.В. Правовые основы взаимодействия Министерства обороны Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – 217 с.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь