К ВОПРОСУ О ЛЕГАЛИЗАЦИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В ВООРУЖЁННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Александр

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

Ирина

кандидат юридических наук, научный сотрудник Военного университета Министерства обороны Российской Федерации

Статья является результатом осмысления отдельных проблем военного и финансового права, осуществлённого в рамках плана развития военно-научной школы, функционирующей в Военном университете в течение ряда лет и имеющей целью правовой анализ проблем финансовой деятельности вВооружённых Силах Российской Федерации. Статья посвящена анализу различных подходов к определению государственного финансового контроля ивнутреннего финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации,имеющихся в научной литературе.

Анализ научной литературы приводит к однозначному выводу о том, что сущность контроля однозначного определения до настоящего времени не получила: авторские определения финансового контроля существенно различаются. Неоднозначность и многообразие подходов детерминированы в первую очередь различными потребностями авторов, основанными на соответствующем научном интересе и методиках рассмотрения финансового контроля. Вполне обоснованно отмечается, что подходы к определению этой категории, используемой в различном контексте представителями большинства отраслей общественных наук, «не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений – философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики» [14].

Приступая к правовому анализу понятия «финансовый контроль», следует обратить внимание на то, что согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечёт за собой ответственность перед обществом» [7]. Как обоснованно отмечает Ю.А. Тихомиров, государственный контроль является условием нормального функционирования любого государства [13]. Основательность указания на атрибутивный характер государственного контроля как средства обратной связи между органом публичного управляющего воздействия и управляемым субъектом вполне очевидна и исторически фундирована.

Анализ значительного числа имеющихся в научной литературе определений государственного финансового контроля, являющегося важнейшей составляющей государственного контроля в целом, показывает, что авторы имеют целью классифицировать рассматриваемые дефиниции в зависимости от использованных при этом методологических подходов для уяснения сущностных признаков исследуемого явления, имеющих правовое значение. 

Следует отметить, что в большинстве определений государственного финансового контроля доминирует деятельностный подход. Приверженцами его является Н.Д. Погосян [10], С.Н. Рябухин [11], В.В. Бурцев [4].

Нами неоднократно отмечалось, что с указанным подходом можно в принципе согласиться. Однако представляется более обоснованным предложение понимать под государственным финансовым контролем «нормативно урегулированную деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию, распределению, целевому и эффективному расходованию государственных средств, законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, а также выявлению резервов повышения эффективности расходования государственных средств»[3]. В представленном определении контроль не только рассматривается в створе деятельностного подхода, но и предпринимается достаточно успешная попытка определения его целей и пределов.

В ряде определений содержится попытка указания на некие признаки, позволяющие отграничить государственный финансовый контроль от иных видов более широкого по объёму понятия. Такого рода формально-логическийподход вполне применим, однако требует указания именно на существенные признаки явления. 

Например, М.В. Мельник, А.С. Пантелеев, А.Л. Звездин понимают под государственным финансовым контролем «контроль, осуществляемый государственными органами или от имени государства в целях обеспечения единой государственной финансовой политики и финансовых интересов государства и его граждан» [8].

Таким образом, в качестве существенных признаков государственного финансового контроля предлагается выделить следующие: 1) это государственный контроль; 2) он осуществляется в целях обеспечения финансовых интересов государства (поскольку государственная финансовая политика, выделенная авторами особо, и есть выражение финансовых интересов государства). По сути, получается, что все существенные признаки, раскрытые в определении государственного финансового контроля, уже содержатся в его названии. Полагаем, что для идентификации рассматриваемого понятия использованный подход недопустим, а приведённое выше определение признать приемлемым не представляется возможным.

В ряде определений использован функциональный подход, позволяющий рассматривать финансовый контроль с точки зрения реализации им своего сущностного предназначения, в том числе и как способ обеспечения законности финансовой деятельности.

Так, Л.Н. Овсянников под государственным финансовым контролем предлагает понимать: «...реализацию права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан» [9]. По этому поводу Р.М. Ахба обоснованно отмечает, что данное определение является слишком абстрактным и не объясняет сути исследуемого понятия. «Также следует подчеркнуть, – пишет названный автор, – что финансовый контроль – это не только право государства, но и его обязанность реагировать на различного рода нарушения и отклонения от принятых стандартов в финансовой сфере государства» [3].

С указанными замечаниями следует согласиться, тем более что под определение «реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы» более подходит понятие не «финансовый контроль», а нечто иное, например, «ответственность за финансовые правонарушения».

Следует отметить, что такого рода подходы в определении государственного финансового контроля верно отражают его роль в публичной сфере, но не позволяют выделить сущностные признаки определяемого явления, отграничить финансовый контроль от родственных категорий. 

Для определения понятия «государственный финансовый контроль» также используется процедурный, узко кибернетический подход, в соответствии с которым он предстаёт как некая система упорядоченных по цели, месту и времени мероприятий.В частности, А.В. Крикунов отмечает, что «государственный финансовый контроль представляет собой систему мероприятий, которая направлена на:

– соблюдение законодательных и нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств, оценку полноты и своевременности формирования и исполнения федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов, на обеспечение сохранности, эффективного и целевого использо­вания государственных финансовых и материальных ресурсов, кредитных и заёмных средств, привлечённых под гарантии государства, а также иных форм государственной поддержки;

– исполнение международных финансовых обязательств Российской Федерации, состояние государственного внутреннего долга, соблюдение налогового, таможенного, валютного законодательства и законодательства о рынке ценных бумаг;

– осуществление операций с негосударственными средствами в целях выявления необычных (нетрадиционных для финансово-хозяйственной дея­тельности субъекта правоотношений) сделок, требующих повышенного внимания и дополнительного контроля» [5].

Представляется весьма примечательным тот факт, что понятие государственного финансового контроля отсутствует в словаре основных терминов и понятий, разработанных Счётной палатой Российской Федерации. Объяснить это, по нашему мнению, можно взвешенностью позиции разработчиков словаря, поскольку ввиду отсутствия единой законодательно установленной трактовки этого базового понятия любое определение государственного финансового контроля может быть подвергнуто критике и сомнению.

Так, очевидно, что проанализированные научные дефиниции многочисленных специалистов представляются недостаточно обоснованными и не в полной мере раскрывают сущность такого сложного, комплексного и многоаспектного социально-правового явления, как государственный финансовый контроль.

Не решает вопроса и анализ финансового законодательства Российской Федерации. Попытка легализации положений о финансовом контроле, осуществляемом со стороны государства, а также собственно определения контроля в финансовой сфере была сделана в Указе Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [2]. В данном нормативном правовом акте была осуществлена классификация финансового контроля следующим образом: контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ [2]. Очевидно, что содержащееся в этом нормативном правовом акте определение не носит сущностного или содержательного характера, а лишь перечисляет, причём далеко не полно, виды финансового контроля, выделенные в зависимости от сферы осуществления. При этом не выделены такие виды заслуживающего внимания и упоминания контроля (надзора), как банковский, налоговый, валютный и др.

В последующем принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) [1] дало основание ряду учёных считать, что основные проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решены. На самом деле положения БК РФ в отношении контроля крайне несовершенны. Более того, некоторые из них запутывают и искажают существо контрольного дела. Основным недостатком гл. 26 БК РФ, которая, судя по названию «Основы государственного и муниципального финансового контроля» [1], должна была урегулировать основы государственного и муниципального финансового контроля, является то, что её положения ставят знак равенства между государственным финансовым контролем и одним из его видов – бюджетным контролем. 

В целом представляется возможным констатировать, что контроль в целом не что иное, как осуществление функции управления. Отмечается, что «контроль позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, о характере и результативности управленческого воздействия на него. Он также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления» [6]. Применительно к государственному финансовому контролю это позволяет утверждать, что контроль является и самостоятельным видом деятельности. Отмечается, что сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица [12].

Соответственно представляется обоснованным вывод о том, что в наиболее общем виде под государственным финансовым контролем следует понимать контроль за законностью и эффективностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления.

Осуществление финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации имеет свои особенности, объясняемые особым их предназначением и в связи с этим их особой организационной структурой и формами управления. Именно с помощью и посредством финансового контроля в Вооружённых Силах органы государственного управления получают достоверную информацию о финансовом обеспечении Вооружённых Сил.

Органы, осуществляющие финансовый контроль в Вооружённых Силах Российской Федерации, производят оценку эффективности деятельности различных звеньев оборонного ведомства по использованию средств федерального бюджета и внебюджетных средств. В настоящее время система финансового контроля за финансовой деятельностью в Вооружённых Силах представлена государственным финансовым контролем, внутренним финансовым контролем и внутренним финансовым аудитом в Министерстве обороны Российской Федерации. 

В настоящее время значительное число органов военного управления наделено контрольными либо квазиконтрольными полномочиями (аудит, анализ, оценка и т. д.) в сфере расходования бюджетных средств, выделяемых на нужды обороны. Такого рода задачи в отдельных областях военно-финансовой и военно-экономической деятельности содержатся, к примеру, в положениях о следующих органах военного управления: Управление военно-экономического анализа государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа; Управление заказов по совершенствованию технической основы системы управления Вооружённых Сил Российской Федерации; Государственная экспертиза Министерства обороны Российской Федерации; Штаб материально-технического обеспечения (МТО) Вооружённых Сил Российской Федерации; Департамент транспортного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации; Департамент строительства Министерства обороны Российской Федерации; Департамент финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации; Департамент финансового планирования Министерства обороны Российской Федерации; Департамент экономического анализа и прогнозирования Министерства обороны Российской Федерации; Департамент финансового мониторинга государственного оборонного заказа Министерства обороны Российской Федерации; Департамент государственных закупок Министерства обороны Российской Федерации; Департамент аудита государственных контрактов Министерства обороны Российской Федерации и др.

Создание Департамента ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации взамен Контрольно-финансовой инспекции, очевидно, имело своей целью обозначить попытку реализации в Министерстве обороны Российской Федерации норм ст. 160.2-1 БК РФ [1] и некое соответствие организационной составляющей контроля и аудита в Министерстве обороны Российской Федерации общим требованиям к организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита главного распорядителя бюджетных средств. Однако из названия Департамента следует, что он предназначен не для обеспечения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита (по общему правилу), а для обеспечения лишь одной его составляющей – ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации. Поскольку из задач Департамента, в числе которых внутренний финансовый аудит не упоминается, следует, что значение внутреннего финансового аудита в Министерстве обороны Российской Федерации остаётся недостаточно оценённым. Можно сделать вывод о том, что наименование Департамента ведомственного финансового контроля и аудита Министерства обороны Российской Федерации, включающее упоминание о некоем аудите, скорее остаётся данью законодательным установлениям. Кроме того, осуществление одним структурным подразделением органа власти, тем более не подчинённым непосредственно руководителю государственного органа, полномочий по контролю и аудиту противоречит принципам и сущности внутреннего аудита.

Таким образом, очевидна необходимость легализации единых подходов к определению государственного финансового контроля в целом и финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации, систематизации деятельности органов контроля, правового урегулирования функций и задач. В целом необходимость формирования адекватной современным потребностям эффективного контроля за расходованием бюджетных средств, выделяемых на нужды обороны, в условиях перехода к программному принципу формирования бюджета, контрактной системы государственных закупок предопределяет значимость системной переработки и совершенствования нормативной базы финансового контроля в Вооружённых Силах Российской Федерации.

 ЛИТЕРАТУРА 

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/(дата обращения 26.02.2018).

2. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 // Собр. законодательства Рос. Федерации, 1996. – № 45. – Ст.12.

3. Ахба Р.М.Государственно-правовое регулирование функционирования Счётной палаты Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 15 – 17.

4. Бурцев В.В.Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Теория и практика. – М., 2002. – С. 45.

5. Крикунов А.В.Сущность, организация и перспективы финансового контроля в Российской Федерации: дис. … д-ра экон. наук. – СПб., 2001. – С. 13 – 14.

6. Кулажин О.В. Конституционно-правовое регулирование государственного финансового контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 15 – 16.

7. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. – М.: Прометей, 1998. – С. 42 – 53.

8. Мельник М.В., Пантелеев А.С., Звездин А.Л.Ревизия и контроль: учеб. пособие. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. – С. 15.

9. Овсянников Л.Н.Государственный финансовый контроль: кому он не нужен // Президент. контроль. – 1996. – № 5. – С. 51.

10. Погосян Н.Д. Счётная палата Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1998. – С. 109.

11. Рябухин С.Н.Аудит эффективности использования государственных ресурсов. – М.: Наука, 2004. – С. 8.

12. Студенкина М.С.Государственный контроль в сфере управления. – М.: Юрид. лит., 1974. – С. 7.

13. Тихомиров Ю.А.Публичное право. – М.: БЕК, 1995. – С. 111.

14. Шохин C.O., Воронина Л.И.Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. – М.: Финансы и статистика, 1997. – С. 7, 237.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь