Открытое рецензирование

20:29 | 12 апреля 2018 г.

In English

К ВОПРОСУ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПОНЯТИЯ СУБЪЕКТА СЛУЖЕБНЫХ (УПРАВЛЕНЧЕСКИХ) ПРЕСТУПЛЕНИЙ

Николай

аспирант кафедры уголовного права и процесса Института права и нацио-нальной безопасности Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина

В статье рассматриваются вопросы изменения понятия «должностного лица» в уголовном праве. Анализируются предложения авторов об обоснованности отнесения к данной категории специальных субъектов отдельных преступлений, выполняющих задачи в сфере управления. Поднимаются проблемы уголовно-правового статуса субъектов, выполняющих функции, делегированные государством или органами местного самоуправления. Вносятся предложения о дополнительной криминализации общественно опасных деяний, совершаемых «публичными служащими».

Борьба с коррупцией в сфере деятельности коммерческих и иных организаций имеет теоретическое и практическое значение. Актуальность рассматриваемого вопроса обуславливается также и тем, что с 2013 года в противодействии коррупции делается акцент на данной работы и в негосударственном секторе (статья 13.3 Федерального закона «О противодействии коррупции») [1], в отличие от предшествующего периода, когда основное внимание уделялось противодействии коррупции на государственной и муниципальной службе. Это положение в более широком контексте находит своё практическое подтверждение в Национальном плане противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы [3].

Хотели бы напомнить, что с введением в действие нового Уголовного кодекса России 1996 года и криминализации деяний в коммерческих и иных организациях, понятие должностного лица было существенно изменено. К субъектам преступлений против государственной (муниципальной) службы перестали относиться лица, осуществляющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции на государственных предприятиях и в иных организациях с государственным участием. Их отнесение к субъектному составу преступлений, предусмотренных главой 23 УК России, декриминализовало деяния указанных лиц по совершению ими халатности, служебному подлогу, превышению полномочий, так как они перестали относиться к субъектам преступлений, указанных в главе 30 УК России. 

24 июля 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 года № 265-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на усиление мер ответственности руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение существенного вреда охраняемым законом интересам государства и общества» [2]. Данным нормативным правовым актом были внесены изменения в примечание 1 к ст. 285 УК РФ, в соответствии с которыми вышеуказанная категория служащих была вновь отнесена к должностным лицам. 

В доктрине уголовного права не все учёные восприняли данные изменения положительно. Так, по мнению А.И. Рарога «эту законодательную новеллу можно расценить как отступление от конституционного принципа равной защиты всех форм собственности, вступающее при этом в противоречие с пунктом 1 примечаний к ст. 201 УК РФ» [7].

Аналогичной точки зрения придерживается ряд авторов. Так, по мнению О.В. Назарова, изменения приравнивают к должностным лицам специальных субъектов, которые по своей правовой природе не могут причинить вред своими действиями (бездействием) охраняемым законом объектам, указанным в названии главы 30 УК РФ (государственной власти, а также интересам государственной службы и службы в органах местного самоуправления), указывая, что в данном случае законодатель пошёл по пути нарушения статьи 3 УК России, допустив применение закона по аналогии. С точки зрения Н.В. Бугаевской, противоправная управленческая деятельность руководящего состава унитарных предприятий в сфере кадровой и имущественной политики наносит ущерб законным интересам отдельных производственных единиц, то есть преимущественно отношениям в сфере экономики, а не в сфере государственной власти, интересов государственной и муниципальной службы. А.А. Сперанским ещё задолго до принятия вышеуказанных законодательных изменений указывалось, что невозможно согласиться с тем, что работник государственного или муниципального предприятия (тем более, акционерного общества) выполняет «государственные функции». Поэтому недопустимо приравнивать их к должностным лицам [9].

По нашему мнению, законодательные изменения, касающиеся расширения понятия «должностного лица» носят положительный характер. Как правильно отмечено В.И. Михайловым, «анализ правоприменительной практики также свидетельствует, что лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, зачастую оказывают на экономику и иные сферы жизни общества влияние, сопоставимое с влиянием должностных лиц, являющихся субъектами уголовной ответственности за взяточничество» [6].

Во-первых, вполне обоснованно, что к числу должностных лиц, были отнесены субъекты, обязанно¬сти которых связаны с обеспечением финансовых интересов государства и органов местного самоуправления. Это необходимая мера в целях охраны государственных инте¬ресов в сфере рыночной экономики.

Во-вторых, необходимо отметить, что в случае совершения коррупционных преступлений служащими государственных и муниципальных предприятий вред выражается не только в причинении имущественного ущерба. Изучение материалов судебной практики по уголовным делам о злоупотреблении полномочиями служащих юридических лиц, право собственности на которые принадлежит Российской Федерации, её субъектам либо органам местного самоуправления свидетельствует о наличии дополнительного объекта посягательства. Так, существенным образом может подрываться авторитет организации, финансируемой за счёт бюджета, и соответственно самого государства в глазах населения. 

Мы солидарны с точкой зрения А.В. Крыловой в том, что «существующая в настоящее время в УК РФ модель дифференцированной ответственности представляется наиболее удачной как признающая особый вид общественных отношений в сфере экономики». Полагаем, что принцип равной защиты различных форм собственности не должен учитываться при конструировании уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, так как объём и характер полномочий должностных лиц и иных категорий специальных субъектов существенно различается. Данное обстоятельство было подчеркнуто в определении судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года № 57-Д01-8.

О направленности уголовно-правовой политики государства свидетельствует и принятие закона о дополнении уголовного кодекса статьями 201.1 и 285.4, предусматривающими ответственность за злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа. В данном случае дифференциация уголовной ответственности лиц, осуществляющих служебные (управленческие) функции, направлена на защиту интересов Российской Федерации в сфере оборонно-промышленного комплекса. 

Отмечая в целом положительный характер законодательных изменений, внесенных Федеральным законом от 13.07.2015 года № 265-ФЗ, следует отметить, что они породили, конечно, ряд вопросов для дискуссии о дальнейшем совершенствовании норм об ответственности в сфере служебных (управленческих) преступлений. Так, по мнению В.В. Ровнейко, изменения, вносимые в Примечание 1, содержащие признаки должностного лица, не носят системного характера, отражая только часть организационно-правовых форм юридических лиц с государственной и муниципальной собственностью, приводя в качестве примера общества с ограниченной ответственностью и паевые инвестиционные фонды [8].

2

Однако, для выводов о дальнейшем расширении категории должностных лиц за счёт отнесения к ним субъектов статьи 201 УК России требуется проведение серьезного анализа и исследования всего многообразия форм юридических лиц с участием государственного (муниципального) капитала, изучения практики создания и функционирования смешанных предприятий, реализации положений Федерального закона 13 июля 2015 г. №  224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнёрстве» и т.д.

Вместе с тем, следует отметить, что законодатель при построении норм уголовного закона не всегда своевременно реагирует на развитие общественных отношений и возникновение новых организационных форм юридических лиц. Так, например, Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ утвердил новый вид организации – публично-правовую компанию. В этой связи в целях реализации уголовно-правовой политики государства представляется целесообразным дополнить примечание 1 к статье 285 УК России указанной организационно правовой формой.

Сравнивая главу 23 и 30 УК России, следует отметить, что они различаются санкциями, которые существенно выше за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Кроме того, в данной главе сфера криминализации деяний гораздо шире, так как включает в себя халатность, служебный подлог и др. 

Итак, в настоящее время служащие большинства государственных и муниципальных организаций, наделённые организационно-распорядительными полномочиями и административно-хозяйственными функциями, приобрели уголовно-правовой статус должностных лиц. Вместе с тем, в негосударственных учреждениях –  учебных заведениях, организациях здравоохранения, средствах массовой информации и других структурах лица, выполняющие аналогичные задач, несут ответственность по главе 23 УК России. Например, врач, который осуществляет незаконную выдачу больничного листа за денежное вознаграждение, будет нести уголовную ответственность по статье 290 УК России, если он работает в государственной (муниципальной) больнице либо по статье 204 УК России, если занимает должность в частной клинике.

Верховным судом РФ в качестве одного из критериев, по которому специальный субъект должен быть отнесен к категории должностных лиц, указывалось на возможность осуществлять распорядительные полномочия в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

В доктрине уголовного права ряд авторов указывает на возможность признания должностными лицами ряда специальных субъектов. Так, А.А. Кашкаров предлагает субъектов частного права при осуществлении делегированных государственно-властных полномочий признавать субъектами преступлений, предусмотренных главой 30 УК России [5]. С.А. Гордейчик, указывает, что негосударственные служащие, совершившие злоупотребления при выполнении государственных функций должны отвечать как должностные лица [4].

В этой связи вполне справедливо А.П. Чирковым была отмечена непоследовательность законодателя при отнесении тех или иных лиц к должностным. Автором обращено внимание на наличие властных полномочий у профсоюзных инспекторов труда, ряда работников коммерческих организаций, выполняющих функции агента валютного контроля, третейских судей, в связи с чем им предлагалось дополнить примечание к статье 285 УК России, и относить к числу должностных лиц субъектов, осуществляющих делегированные государством полномочия [10].

Но всё-таки, по нашему мнению, необходимо дифференцировать уголовно-правовой статус должностных лиц и субъектов, к ним «приравненных», хотя, несомненно, понятие должностных лиц и так называемых «публичных служащих» имеет множество общих признаков. Вместе с тем, как отмечает Н.В. Бугаевская «Вряд ли в реализации социально значимых, а значит публичных интересов как здравоохранение, наука, культура, спорт, средства массовой информации, существует возможность совершать действия, отказ от которых чреват для другого участника правоотношения введением санкций или подкреплён какими-то мерами ответственности». Скорее, данные лица наделены от имени государства или органов местного самоуправления возможностью принятия решений от их имени и правом их реализации.

Однако необходимо отметить, что служащие коммерческих организаций, не являющиеся должностными лицами, хоть и не обладают полномочиями представителей власти, но могут выполнять отдельные, «публичные функции», взаимодействуя с неопределённым кругом юридических или физических лиц. Например, ряд учреждений в «частном секторе» осуществляет функции по выдаче официальных документов (государственного образца), влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере образования или здравоохранения: дипломы, документы, предоставляющие право на освобождение от исполнения обязанностей по работе в связи с болезнью и т.д.

Мы полагаем, что в самой главе 23 УК России необходима дифференциация уголовной ответственности, которая должна определяться в зависимости от осуществления организацией делегированных публично-социальных функций и наличия дополнительного объекта посягательства в виде интересов государства, органов местного самоуправления, прав и свобод широкого круга лиц. 

Развитие общественных отношений на рубеже 80-90-х годов прошлого столетия, в первую очередь экономики, привело к тому, что часть функций, которые ранее выполняло государство, стали передаваться в частные руки. В Уголовном кодексе России 1996 года это, в частности, нашло своё отражение в статье 202 «Злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами», статье 203 «Превышение полномочий частным детективом или работником частной охранной организации, имеющим удостоверение частного охранника, при выполнении ими своих должностных обязанностей».

В настоящее время существует множество негосударственных образований, служащим которых государство делегировало часть полномочий по выполнению функций, аналогичных тем, которые осуществляются должностными лицами. Например, согласно принятому в июле 2011 года Федеральному закону «О техническом осмотре транспортных средств и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» проведение технического осмотра было передано от органов ГИБДД МВД России операторам технического осмотра – юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, аккредитованным в установленном порядке на правоведение технического осмотра.

По нашему мнению, такая дифференциация может быть выражена в установлении для указанной категории служащих, осуществляющих делегированные полномочия, в рамках главы 23 УК России уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, служебной халатности, служебного подлога. К таким специальным субъектам могли бы быть отнесены служащие организаций, входящих в состав более крупных юридических лиц с доминированием государственного (муниципального) капитала, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации (её субъектам) либо органам местного самоуправления опосредованно, в связи с чем они не являются должностными лицами. Вместе с тем, работники ряда юридических лиц с иной (негосударственной) формой собственностью, входящие в государственные корпорации и иные организации, выполняют функции с использованием имущества Российской Федерации и её субъектов. Кроме того, их деятельность, как правило, связана с решением общественно значимых задач, в том числе на стратегически важных, бюджето- и градообразующих предприятиях, объектах жизнеобеспечения, оборонно-промышленного, топливно-энергетического, агропромышленного комплексов и т.д.

Конечно, вынесение предложения, о дополнительной криминализации коррупционных деяний служащих коммерческих и иных организаций требует проведения отдельного исследования по каждой группе специальных субъектов, наделяемых правом осуществления организационно-распорядительных полномочий или выполнения административно-хозяйственных функций от имени (в интересах) государства либо органов местного самоуправления. Необходимо оценивать имущественный ущерб и иные негативные последствия, а также наличие адекватных мер уголовно-правового реагирования в случае совершения общественно опасных деяний со стороны лиц, которые помогают государству в реализации функции публичной власти.

Например, нами было изучено более 100 уголовных дел из судебной практики о привлечении к уголовной ответственности арбитражных управляющих за злоупотребление ими полномочиями по статье 201 УК РФ (ранее аналогичные функции осуществляли должностные лица Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению). Анализ данных свидетельствует, по нашему мнению, об актуальности установления уголовной ответственности за ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей, причинившем крупный имущественный ущерб. Однако, в настоящее время привлечение к уголовной ответственности данной категории субъектов при исполнении служебных обязанностей возможно только за совершение умышленных преступлений.

Одним из ключевых вопросов при рассмотрении материалов и расследовании уголовных дел по статье 201 УК России является сложность разграничения преступного поведения и неэффективного или некомпетентного управления, так как доказать умышленный характер действий лица на извлечение выгоды для себя либо других лиц не всегда представляется возможным. Именно поэтому уголовные дела о злоупотреблении полномочиями не всегда имеют судебную перспективу ввиду их достаточной зависимости от субъективного мнения правоприменителя, объективного отсутствия в ряде случаев чётких критериев, позволяющих установить состав преступления. Несмотря на то, что экономические потери от этих деяний могут быть колоссальными и зачастую остаются безвозвратными. Вместе с тем, функции по принудительному управлению чужим имуществом, по нашему мнению, носят «властный характер».

Следует отметить, что Конституционным Судом РФ арбитражный управляющий и саморегулируемые организации арбитражных управляющих были признаны лицами, обладающими государственными публично-правовыми функциями.

Таким образом, в основе дифференциации уголовной ответственности на должностных лиц и служащих коммерческих и иных организаций лежит два критерия. Первый – это функциональный, который определяется объёмом полномочий и характером выполняемых функций. Второй – это принадлежность права собственности на имущество организаций, дающий право осуществлять полномочия от имени и в интересах государства и органов местного самоуправления.

Особое внимание нами акцентируется на правовом статусе арбитражных управляющих. В результате законодательных изменений, внесённых Федеральным законом от 13.07.2015 года № 265-ФЗ, не только было расширено понятие должностного лица. Данная категория специальных субъектов, в случае совершения коррупционных преступлений при осуществлении управления в процедурах банкротства государственных и муниципальных предприятий, а также акционерных обществ, с доминированием государственного капитала, по нашему мнению, должна признаваться должностными лицами. Полагаем, что до внесения каких-либо уточнений в уголовный закон по вопросу их статуса, необходимо признавать указанных управленцев субъектами главы 30 УК России, выполняющими обязанности в вышеперечисленных юридических лицах по специальному полномочию, в качестве которых следует рассматривать определения арбитражных судов.

Обобщая изложенного, полагали бы целесообразным сделать вывод о том, что принцип равной защиты различных форм собственности следует рассматривать применительно к главе 21 УК России и он не должен распространяться на иные уголовно-правовые нормы, охраняющие интересы экономического характера, предусматривающие специального субъекта преступления. Данное обстоятельство позволяет обосновать выделение составов за посягательства на порядок, регулирующий экономические отношения с участием государства (органов местного самоуправления) как частные случаи криминализации общественно опасных деяний и обосновать дифференциацию уголовной ответственности специальных субъектов служебных преступлений, которые: 

- выполняют публичные функции с использованием государственного либо муниципального имущества;

 - осуществляют полномочия, делегированные органами государственной власти либо органами местного самоуправления.

Под «публичными служащими» нами предлагается понимать служащих коммерческих и иных организаций, уполномоченных выполнять функции с использованием государственного либо муниципального имущества, либо делегированные органами государственной власти (органами местного самоуправления) полномочия по совершению юридически и экономически значимых действий в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости, способные, способные порождать, изменять или прекращать правовые и имущественные отношения. 

ЛИТЕРАТУРА

1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»: федер. закон от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2012. – № 50 (часть IV). – Ст. 6954.

2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13 июля 2015 г. № 265-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2015. – № 29 (часть I). – Ст. 4391.

3. О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 14. – Ст. 1985.

4. Гордейчик С.А. Специальный субъект уголовно наказуемых злоупотреблений правом // Современные тенденции развития науки и технологий. – 2017. – № 3 – 8. – С. 46 –54.

5. Кашкаров А.А. Проблемные вопросы квалификации должностных преступлений // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2016. – № 6 – 7. – С. 144 – 147.

6. Михайлов В.И. Эволюция законодательства об ответственности за взяточничество // Уголовное право. – 2016. – № 5. – С. 46 – 56.

7. Рарог А.И. Уголовно-правовые амбиции российского законодателя // Судья. – 2016. – № 4. – С. 10 – 13.

8. Ровнейко В.В. Некоторые проблемы совершенствования понятия «Должностное лицо» в Российском уголовном праве // Вестник удмуртского университета. – 2016. –Т. 26. – Вып. 6. – С. 117 – 123.

9. Сперанский А.А. О роли банков в «крестовом походе» против коррупции» // Бухгалтерия и банки. – 2008. – № 8, 9.

10. Чирков А.П. Проблемы определения субъекта преступлений коррупционной направленности // Уголовное право. – 2013. – № 5. – С. 112 – 113.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь