СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Дмитрий

кандидат военных наук, доцент, профессор Московского политехнического университета, руководитель секции правовых проблем обороны государства – заместитель руководителя Экспертного совета Комитета Государственной Думы по обороне

Тимур

помощник оперативного дежурного (по службе войск и безопасности военной службы) регионального центра управления штаба Южного военного округа

П.

Доктор медицинских наук, кандидат военных наук, доцент, начальник Центрального военного клинического госпиталя им. П.В. Мандрыка Министерства обороны Российской Федерации.

В статье рассматриваются система государственной службы, её принципиальные отличия от других видов трудовой деятельности, раскрываются особенности военной службы как вида государственной службы, сравниваются квалификационные и государственные требования к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих и военнослужащих, формулируются и обосновываются выводы о направлениях совершенствования правовых основ военной службы.

Формирование комплекса государственной службы, в том числе её видов – военной службы (далее – службы в Армии России) и федеральной государственной гражданской службы – ведётся с учётом норм Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон о системе госслужбы) [1], а также результатов научных исследовательских работ, проводившихся в 2003 – 2013 гг. в рамках реализации федеральных программ по реформированию (совершенствованию) системы государственной службы Российской Федерации, утверждённых правовыми актами (указами) Президента Российской Федерации – Верховного главнокомандующего[5; 6; 7].

Составными частями (видами) госслужбы в России, образующими единую систему наряду с правоохранительной службой, являются служба в армии и государственная гражданская служба.

Закон о системе госслужбы [1] определяет военную службу как вид федеральной государственной службы (далее также – ФГС), представляющей собой деятельность (служебную, профессиональную) граждан на воинских (не на воинских должностях), в предусмотренных законами и (или) актами Главы государства, в Вооружённых Силах Российской Федерации и в воинских формированиях других органов государственной власти, входящих в военную организацию страны (далее также – ВОС). В этом случае гражданам, замещающим воинские должности, присваиваются воинские звания. Данное понятие военной службы вступает в силу со дня принятия соответствующего федерального закона о военной службе.

До принятия указанного закона служба в армии в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» [2], определятся как особый вид госслужбы, исполняемой гражданами, как не имеющими гражданства иностранного государства, так и гражданами, имеющими гражданство иностранного государства, а также иностранными гражданами в Армии России и воинских формированиях[17]. Поэтому правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы и военной службы на сегодняшний день осуществляется федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3], «О воинской обязанности и военной службе» [2] и «О статусе военнослужащих» [4].

С учётом ссылок, содержащихся в федеральных законах, предметные нормы конкретизируются Главой государства или Правительством России своими правовыми актами.

Одним из основных отличительных свойств государственной службы является работа граждан, выполняемая на профессиональной основе. Данное положение закреплено ст. 4 Закона о системе госслужбы, согласно которой гражданская государственная федеральная служба (далее также – ФГГС) – работа (профессиональная служебная), выполняемая гражданами в целях реализации полномочий Российского государства, федеральных государственных органов, а также граждан, замещающих соответствующие должности на государевой службе [1].

Очень часто, профессиональная деятельность в какой-либо сфере представляет собой необходимый набор качеств, знаний, умений и навыков. Основными отличиями профессии от какой-либо другой деятельности являются: закреплённость за определённым человеком установленных функций; выполнение их в течении длительного времени; наличие специфических знаний, умений, навыков и опыта, приобретённых и используемых в ходе трудовой деятельности; получение дохода или оплаты за выполненную работу; формирование манеры работника поведения на службе и вне её; стиля его жизни, сформированного общественного положения, создание структур (союзов, объединений, групп)  по профессиональному признаку [18].

С учётом изложенного, госслужба, с точки зрения профессии представляет собой практические действия служащих (работников), заключающиеся в распределении прав и обязанностей в области государственного и муниципального управления, выделением особой группы взаимоотношений, возникающих в процессе трудовой деятельности, их управленческим контентом.

Формирование комплекса государственной службы сегодня и в ближайшей перспективе, увязывается с возрастанием объёма требований к её профессионализации, безусловного наличия у госслужащего необходимых для данной профессии умений, знаний и навыков, накопление гарантированного запаса (резерва) кандидатов для выдвижения на высшие должности из них наиболее достойных и подготовленных, строительство отлаженных и исправно функционирующих механизмов оценивания деятельности госслужащих, и самое важное – своевременного и качественного выполнения каждым конкретным госслужащим возложенных на него полномочий [20].

Таким образом, осуществляемая гражданами в виде служебной деятельности на профессиональной основе на учреждённых законами или подзаконными актами России (далее – НПА) должностях, ФГГС и служба в ВС являются видами госслужбы,

В соответствии с действующим законодательством Президент России – Глава государства - утверждает:

– перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;

– перечни типовых воинских должностей;

– перечни типовых должностей федеральной государственной службы иных видов.

Кроме того, согласно своими полномочиям Глава государства:

– в отношении генералов и адмиралов - утверждает перечень воинских должностей, которые они могут замещать;

– объявляет общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1 ранга.

Утверждение перечней иных воинских должностей (не для генералов и адмиралов) производится руководителем Минобороны России.

В случае в случае замещения гражданскими лицами воинских должностей, они могут переходить в разряд должностей федеральной государственной гражданской службы. Данное положение закреплено соответствующим правовым актом Президента Российской Федерации [8].

Закон о системе госслужбы включает правовую норму, предоставляющую федеральным органам государственной власти право вводить у себя должности государственной службы других видов [1]. На деле это значит следующее: если в армии России и в других воинских формированиях гражданская госслужба была и остаётся, то в федеральных властных органах, не входящих в военную организацию страны, могут вводиться должности (воинские должности), для назначения на них военнослужащих.

Также, вышеназванным актом Президента России [19] установлено соответствие типовых воинских должностей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и должностей федеральной госслужбы.

Статья 10 Закона о системе госслужбы [1] закрепила норму, устанавливающую положение, согласно которому федеральному государственному служащему должны быть присущи следующие обязательные характерные признаки: гражданства РФ, служение на профессиональной основе, пребывание на должности федеральной государственной службы, оплату своей деятельности из федерального бюджета, при этом нанимателем госслужащего будет являться Российская Федерация.

Названные отличительные свойства приведены также и в ст. 1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон о ГГС) [3].

Для верного использования данных свойств в отношении военной службы необходимо внести дополнения в п. 1 ст. 32 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [2], закрепив заключение государством служебного контракта с военнослужащими.

Однако в связи с тем, что военнослужащие по призыву по сравнению с военнослужащими по контракту, не являются государственными служащими и не обладают их статусом, и определение «федеральный государственный служащий» неприменимо по отношению к ним, то возникает правовая коллизия, заключающаяся в том, что военная служба по призыву не является государственной службой. Выходом из этой ситуации должны стать разработка и принятие двух законов: «О военной службе по контракту» и «О воинской обязанности и военной службе по призыву» [19; 20].

Значительным условием повышения качества госслужбы является введение и закрепление требований к профессиональному уровню (квалификации) граждан, поступающих на госслужбу, а также к госслужащим при выдвижения их руководством или предложения ими своих кандидатур для назначения на другие должности.

Требования к квалификации устанавливаются правовыми актами различных уровней и как правило включают требования к опыту (стажу) трудовой деятельности; к уровням профессионализма (знаниям, навыкам и умениям) и образования.

В соответствии с Законом «О воинской обязанности и военной службе» [2] граждане, при поступлении на военную службу в добровольном порядке (по контракту) должны отвечать требованиям, установленным применительно к определённым военно-учётным специальностям, в том числе:

медицинским и профессионально-психологическим и требованиям;

требованиям к уровню образования, профессиональной и физической подготовки.

Закон о ГГС [3] установил требования (квалификационные) для государственных гражданских служащих (граждан) к уровню образования при назначении их на должности соответствующих групп. Так, для назначения на должности старшей и групп младшей в категории «обеспечивающие специалисты» необходимо среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности. Для замещения должностей других групп и категорий кандидатам (госслужащим) необходимо имет высшее профессиональное образование.

Указом «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы» [12] Глава государства установил необходимые требования к квалификации кандидатов для назначения на определённые должности государственной гражданской службы.

Руководство органов государственной власти вправе определять дополнительно требования к знаниям, умениям и навыкам, наряду с требованиями (квалификационными) к стажу госслужбы (опыту работы по специальности) и уровню образования.

В Минобороны России для государственных гражданских служащих подобные требования (квалификационные) установлены правовым актом Министра обороны Российской Федерации [15].

Установленные законодательными и иными НПА квалификационные требования, должны закрепляться в должностных регламентах.

Так, требование к государственному гражданскому служащему действовать на службе в строгом соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя, установлено статьёй 47 Закона о ГГС [3], включающей перечень позиций, обязательных к наличию в должностном регламенте.

Что касается военнослужащих, то в УВС ВС РФ [13] установлены должностные обязанности практически для всех служащих в армии, начиная с солдата и до командира полка.

Вместе с тем в названном Уставе нет квалификационных требований и ряда других положений и поэтому должностной (служебный) регламент для воинских должностей необходим для приведения к одному знаменателю (федеральных государственных служащих) статусов государственных гражданских служащих и военнослужащих.

Изменение основ государственной службы России, начавшееся с утверждения Главой государства в 2001 году соответствующей «Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации», должно было обеспечить повышение качества труда госслужащих, наполнение, раскрытие и применение их правового положения, эффективное использование умственного и кадрового потенциала госслужащих.

Так, в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» [11] и Постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» [14] приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 ноября 2016 г. № 760 установлен Порядок утверждения индивидуальных планов профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих Министерства обороны Российской Федерации [16].

Помимо владения сформированным правовым положением (статусом) у госслужащего образуется конкретная ответственность с безусловным включением элементов нравственного-этического и социально-общественного статуса.

Закон о системе госслужбы (ст. 10) [1] по мере принятия федерального закона каком-либо виде госслужбы предусматривает формирование и закрепление правового положения (статуса) федерального госслужащего, включающего помимо прав, обязанностей и ответственности, ограничения, связанные со служебной деятельностью, порядок разрешения служебных споров, а также правила служебного поведения.

Закон «О статусе военнослужащих» [4] установил правовое положение граждан, служащих на воинских должностях в формированиях ВОС, как совокупность предоставляемых государством и закрепляемых законами и подзаконными актами свобод и прав, а также их ответственности и обязанностей. Вместе с тем, особенности правового положения граждан, служащих или исполняющих обязанности военной службы, в условиях отличных от мирного времени – в период чрезвычайного положения, мобилизации, во время вооружённых конфликтов и в военное время – регулируются различными законодательными и другими НПА. При этом указанные действующие правовые акты содержат только общие, не конкретизированные формулировки норм, касающихся правового статуса военнослужащих.

Определение статуса (правового положения) федерального государственного гражданского служащего является предметом регулирования Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3], что закреплено статьёй 2 данного Закона.

Всем госслужащим до принятия федеральных законов о видах государственной службы, требуется руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей основными правила (принципами) поведения государственных служащих, представляющих собой свод (кодекс), этических и служебных норм. Эти правила были утверждены Главой государства актом от 12 августа 2002 г. № 885 [9].

Данные нормы в полной мере отражают положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», изложенные в ст. 18 [3].

Применительно к военной службе требования к поведению служащих в армии отражены частично в Законе «О статусе военнослужащих» (ст. 26) [4] и более полно в Уставе внутренней службы [13] в разделе «О воинской вежливости и поведении военнослужащих» (ст.ст. 64 – 71).

Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» уделяет много внимания работе с кадровым составом на госслужбе в целом и создания кадрового состава федеральной госслужбы, в частности.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] (статья 60) в целях эффективного формирования кадрового состава гражданской службы установлены принципы, основные подходы и приоритетные направления.

При организации прохождения военной службы положения, касающиеся состава военных кадров в основном установлены, хотя достаточно разрознены и требуют систематизации. Например, основания для перемещения служащих в армии на иные воинские должности (высшие, равные и низшие), включены в Положение о порядке прохождения военной службы, утверждённое Указом Президента России «Вопросы военной службы» [10]. Также в Положении содержится большое количество отсылок к другим нормативным актам, во исполнение которых в период с 2000 по 2010 годы было издано 30 актов различного уровня, в том числе: 26 - Министра обороны Российской Федерации и 4 - Правительства Российской Федерации.

Предметное формулирование, конкретное закрепление и организация практической работы с кадрами в государственных органах в том числе обеспечивают качественную реализацию кадровой политики.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (статья 44) [3] в качестве основных направлений кадровой работы обозначил следующие:

в целях комплектования должностей на гражданской службе необходимо подбор и подготовка соответствующего установленным требованиям кадрового состава;

комплектование вакантных должностей гражданской службы необходимо проводить только на конкурсной основе с обязательным включением гражданских служащих, прошедших конкурс, в кадровый резерв;

организовывать приём у гражданских служащих экзаменов, подтверждающих их квалификацию, и проводить их аттестацию;

направлять на стажировки гражданских служащих, организовывать им повышение квалификации и их профессиональную переподготовку;

создавать резерв кадров, работать с ним и эффективно его использовать;

организовывать профессиональный и должностной рост гражданских служащих и др.

В системе правового обеспечения военной службы закрепление направлений кадровой работы на законодательном уровне отсутствует. Частично направления работы командира (начальника) с военными кадрами приведены в ст. 84 Устава внутренней службы Вооружённых Сил Российской Федерации. Они возлагают на командира (начальника) обязанности по всеобъемлющему изучению подчинённого личного состава; знанию его качеств - психологических, моральных и деловых; аттестации военнослужащих, их подбору и расстановке; формированию кадрового резерва; обеспечению открытости намеченных перемещений и др. 

Закон о системе госслужбы [1] установил основные направления роста качества государственной службы. Вместе с тем, применить сформированные требования одновременно ко всем видам госслужбы в данное время трудно реализуемо. Сравнение состояния правового основ службы в формированиях ВОС и федеральной гражданской службы позволяет прийти к выводу о том, что ряд правовых норм государственной (гражданской) службы, действующих в настоящее время и обусловленных Законом о системе госслужбы, в законодательстве о военной службе не имеют аналогов и не реализованы. Речь идёт:

о принципах гражданской службы;

о проверках при приёме на гражданскую службу;

о требованиях к квалификации по должностям на гражданской службе;

о взаимности гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов;

об основных правах и ответственности гражданских служащих;

о понятии должностного регламента;

о правилах и основных направлениях создания на гражданской службе кадрового состава соответствующего качества;

о программе развития гражданской службы.

Кроме того, одной из проблем совершенствования законодательного обеспечения военной службы является и проблема совершенствования правовых основ комплектования Вооружённых Сил Российской Федерации [17; 19]. Это обусловлено тем, что за последние пятнадцать лет в системе комплектования Вооружённых Сил произошли значительные перемены: в стране проведена реформа системы государственной службы и сформированы её законодательные основы, в Вооружённых Силах введён и успешно функционирует институт государственной гражданской службы, отменён призыв на военную службу офицеров запаса – выпускников военных кафедр, и наоборот, выпускники учебных военных центров при вузах могут поступать на военную службу по контракту, создана и функционирует система военной службы в резерве, организованы различные формы подготовки военнослужащих – начиная от курсов «выживания» в окружных учебных центрах, учебных военных центрах и «научных ротах» при высших учебных заведениях и заканчивая подготовкой специалистов со средним специальным образованием в военно-учебных заведениях.

Остаётся не урегулированным вопрос правового статуса военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, по сравнению с военнослужащими, проходящими военную службу в добровольном порядке (по контракту), так как последние обладают статусом государственных служащих, а военнослужащие – «призывники», при выполнении одинаковых с военнослужащими – контрактниками задач и обязанностей, таким статусом не обладают.

Выявленные проблемы и вопросы правового обеспечения военной службы целесообразно решать не внесением изменений в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих», а разработкой и принятием новых законов: «О военной службе по контракту» и «О воинской обязанности и военной службе по призыву». 

Таким образом, законодательное разделение видов военной службы на собственно военную службу и воинскую обязанность позволит свести в один закон все действующие правовые нормы и дополнить их нормами, названными выше и отсутствующими в настоящее время, по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе.

Военная служба, являясь важнейшей составляющей комплекса федеральной государственной службы России должна быть в неё органично интегрирована. Имеющаяся в настоящее время уникальная возможность внесения изменений в процесс организации военной службы позволяет проаннотировать полученный опыт и вобрать все передовое, что создано в других видах государственной службы.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

1. О системе государственной службы Российской Федерации: федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/185886/paragraph/4854:3/ (дата обращения 05.02.2018).

2. О воинской обязанности и военной службе: федер. закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/178405/paragraph/49:5/ (дата обращения 05.02.2018).

3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/12136354/paragraph/237301:7/ (дата обращения 05.02.2018).

4. О статусе военнослужащих: федер. закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/ document/178792/paragraph/13:9/ (дата обращения 05.02.2018).

5. О федеральной программе «Реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)»: указ Президента Рос. Федерации от 19 нояб. 2002 г. № 1336 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/185243/paragraph/9900:11/ (дата обращения 05.02.2018).

6. О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» на 2006 – 2007 годы»: указ Президента Рос. Федерации от 12 дек. 2005 г. № 1437 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/188964/paragraph/1:15/ (дата обращения 10.02.2018).

7. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)»: указ Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 261[Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/195051/paragraph/10213:17/ (дата обращения 10.02.2018).

8. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы: указ Президента Рос. Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/189039/paragraph/1062087:19/ (дата обращения 10.02.2018).

9. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: указ Президента Рос. Федерации от 12 авг. 2002 г. № 885 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/184842/paragraph/9033:21/ (дата обращения 10.02.2018).

10. Вопросы прохождения военной службы: указ Президента Рос. Федерации от 16 сент. 1999 г. № 1237 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/180912/paragraph/338202:23/ (дата обращения 05.02.2018).

11. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 28 дек. 2006 г. № [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/190414/paragraph/11561:25/ (дата обращения 05.02.2018).

12. О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы: указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 16 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/71587648/paragraph/1:1/ (дата обращения 05.02.2018).

13. Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 10 нояб. 2007 г. № 1495 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/192196/paragraph/1348358:6/ (дата обращения 18.02.2018).

14. Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/193245/paragraph/1660:27/ (дата обращения 18.02.2018).

15. Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими в Министерстве обороны Российской Федерации [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59178/2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518/ (дата обращения 18.02.2018).

16. О Порядке утверждения индивидуальных планов профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих Министерства обороны Российской Федерации: приказ Министра обороны Рос. Федерации от 23 нояб. 2016 г. № 760 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ivo.garant.ru/#/document/71564462/paragraph/1:29/ (дата обращения 05.02.2018).

17. Батюк Г.П. Конституционно-правовые основы военной службы и комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2003. – 206 с.

18. Вахидов А.Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооружённые Силы Российской Федерации // Военное право: антология диссертаций. – М.: За права военнослужащих, 2011. – Ч. 2. – С. 81 – 83.

19. Гацко М.Ф. Правовое регулирование системы комплектования военнослужащими Вооружённых Сил Российской Федерации // Военная мысль. – 2008. – № 11. – С. 11 – 17.

20. Кудашкин А.В. Военная служба и военнослужащий в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: моногр. – М.: Воен. ун-т, 2001. – 166 с.

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь