Открытое рецензирование

19:20 | 12 сентября 2018 г.

К ПРОБЛЕМЕ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ КВАЛИФИКАЦИИ МОРСКИХ ПРОСТРАНСТВ СЕВЕРНОГО ЛЕДОВИТОГО ОКЕАНА

Иван

кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, начальник Департамента Управления Президентa Российской Федерации по внешней политике

С опорой на положения теории эволюции автор обосновывает свой вывод о том, что достижению цели защиты прав России на арктический шельф будет способствовать такое толкование международно-правового режима Северного Ледовитого океана, которое учитывает важность сохранения баланса между настоящим и традициями. Речь идёт в одном случае об универсальных нормах конвенций 1958 и 1982 гг., в другом – об издавна сложившемся в Арктике правовом обычае секторального деления полярных владений.

Значение для человечества Мирового океана неуклонно возрастает по мере истощения природных ресурсов суши, глобальных климатических изменений, воздействия хозяйственной деятельности на природную среду. Эта тенденция проявляет себя в активизации экономической и научной деятельности на морском дне, в вовлечении богатств морских недр в промышленное производство.

Арктика – район, имеющий стратегическое значение для обеспечения национальных интересов Российской Федерации. В Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу впервые используется понятие «Арктическая зона Российской Федерации» [2]. Согласно названному документу она включает в себя, помимо сухопутных территорий, внутренних морских вод, территориального моря, земель и островов, находящихся под суверенитетом Российской Федерации, также её исключительную экономическую зону и континентальный шельф.

Прибрежное государство имеет исключительные права разведывать, разрабатывать и сохранять природные ресурсы на своём континентальном шельфе, осуществляя тем самым целевые суверенные права и юрисдикцию. В основе прав Российской Федерации на арктический шельф и его ресурсы – многовековые и значительные затраты Российского государства и СССР на изучение, освоение и использование полярных владений в своём секторе.

В настоящее время следствием обостряющейся конкуренции за доступ к природным ресурсам Мирового океана и его транспортному потенциалу становится растущая интенсивность использования морских пространств в военных целях. Ожидаемые в XXI в. климатические изменения, связанные с тенденцией ускоренного потепления Арктики и таяния льдов (согласно прогнозам к 2050 г. площадь арктических льдов уменьшится до 40 %, они станут на 30 % тоньше, что существенно упростит и удешевит добычу углеводородов и судоходство по арктическим трассам), становятся факторами активизации морской хозяйственной и военной деятельности, в том числе неарктических государств. В Северном Ледовитом океане наращивается военно-морское присутствие арктических государств – членов НАТО (США, Канады, Норвегии, Дании), обладающих существенным военным потенциалом, создаются условия для применения военной силы против Российской Федерации.

При этом пределы распространения суверенных прав и юрисдикции Российской Федерации на пространства Северного Ледовитого океана и его природные ресурсы, определяемые в соответствии с международным правом, к настоящему времени не установлены: требуют уточнения исходные линии вдоль побережья Российской Федерации, от которых отмеряется ширина территориального моря, прилежащей зоны, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; не оформлена большая часть границ арктического шельфа – источника природных ресурсов Российской Федерации.

Российская Федерация унаследовала от СССР самое протяжённое арктическое побережье – 22 600 км, при общей длине береговой линии Северного Ледовитого океана  45 389 км, что предопределило преобладающую площадь российского полярного (арктического) сектора – 9 млн кв. км, при общей площади Арктики в пределах Северного полярного круга 21 млн кв. км [8]. При этом ресурсный потенциал большей части арктического шельфа российского сектора остаётся малоизученным.

С учетом того что в недрах морского дна Северного Ледовитого океана сосредоточены значительная часть доказанных мировых запасов углеводородных ресурсов, огромные запасы твёрдых минералов, в том числе руд цветных металлов, цена вопроса разграничения арктического шельфа между Россией, Канадой, Данией, Норвегией и США, имеющими побережье в Северном Ледовитом океане, чрезвычайно высока.

Все изложенное позволяет заключить, что права Российской Федерации на арктический шельф нуждаются в квалифицированной международно-правовой защите.

Международно-правовой режим Северного Ледовитого океана, как представляется, есть определённая система норм и правил, которыми должны руководствоваться различные государства, сотрудничая друг с другом в освоении арктических морских пространств. Основное предназначение международного права способствование миру и безопасности, устранение угроз войны предопределяет современную задачу международно-правового режима Северного Ледовитого океана – обеспечить бесконфликтное разграничение арктических морских пространств между прибрежными государствами – Российской Федерацией, Канадой, Данией, Норвегией и США при соблюдении их интересов, во многом несовпадающих.

Вектор усилий в решении данной задачи видится в выстраивании общего подхода пяти прибрежных государств к толкованию международно-правового режима Северного Ледовитого океана – в сближении, унификации национальных правовых систем этих государств, складывавшихся веками в результате правоприменительной практики, на основе тех универсальных норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. [4], применимость которых к водным (ледовым) арктическим пространствам можно констатировать с достаточной степенью уверенности:

– под суверенитетом пяти прибрежных государств, наряду с сухопутными территориями, находятся внутренние морские воды и территориальное море (ст.ст. 2, 8 названной Конвенции). Эти же государства обладают преимущественными правами в отношении таких арктических морских пространств, как исключительная экономическая зона и континентальный шельф (чч. V – VI);

нормы Конвенции 1982 г., предусматривающие образование таких частей открытого моря, как прилежащая зона, исключительная экономическая зона (разд. 4 ч. II и ч. V), приобрели характер обычных норм международного права и в таком качестве применимы к пространствам Северного Ледовитого океана всеми прибрежными государствами, включая неприсоединившиеся к указанной Конвенции США. В данном случае речь идёт о контрольных функциях по соблюдению таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил, о суверенных правах в целях разведки, разработки и сохранения живых и неживых ресурсов, находящихся на дне, в его недрах и в покрывающих водах, в целях управления такими ресурсами и о других видах деятельности – производстве энергии путём использования воды, течения и ветра. Речь идёт также о юрисдикции в отношении создания и использования искусственных островов, сооружений и установок, морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды (ст. 56).

Долгое время спорным оставался вопрос применимости к пространствам Северного Ледовитого океана принципа «свободы открытого моря», предполагающего свободное и беспрепятственное судоходство по международным морским путям.

Согласно оценкам советских учёных морские пространства, лежащие за пределами внутренних и территориальных вод Северного Ледовитого океана, имели мало общего с открытым морем в понимании Конвенции 1982 г.: «Арктический (Ледовитый) океан – в значительной мере гипотетическое понятие, своеобразная комбинация гипотетических вод и гипотетических островов, отличительные признаки которых в большинстве своём скрыты огромными массами льдов» [8, 152].

Вот одна весьма наглядная иллюстрация, приводимая в советской доктрине: «осуществление навигации в этих районах с помощью ледоколов больше выглядит как движение напролом по замёрзшему морю, чем свободное плавание с целью осуществления морской торговли, на котором базируется доктрина свободы открытого плавания. Плавание с помощью ледоколов является навигацией в открытом море в общепринятом смысле не больше чем плавание по каналу или канаве, проложенным плавучей драгой. Ледовое море, пересечённое таким способом, становится от этого морем не больше, чем становится морем суша, по которой проложен канал» (Partridge, B. The White Shelf: a study of Arctic Ice Juridiction. “U.S.Naval Institute Proceedings”, 1961, № 87, h. 55) [8, 152].

В настоящее время международно-правовой статус водных пространств Северного Ледовитого океана за пределами 200 миль от исходных линий арктических прибрежных государств определился: они представляют собой район открытого моря как по нормам Конвенции 1982 г. (ч. VII), так и по общему международному праву.

Однако правовой режим морских вод отличен от режима морского дна с его недрами: по-прежнему не решена проблема международно-правовой квалификации богатого природными ресурсами дна Северного Ледовитого океана.

Принимавшая Конвенцию 1982 г. III Конференция ООН по морскому праву (1973 – 1982), по оценкам советских учёных, проходила «в обстановке большого давления со стороны США и ряда других капиталистических государств, стремящихся открыть дорогу своим монополиям и захвату морских ресурсов» [9, 16]. Примечательно, что в период работы Конференции ООН по морскому праву в числе наиболее популярных отчётливо звучала тема внедрения «нового экономического порядка» создания институтов глобального надгосударственного планирования и управления мировым (и даже космическим!) пространством Всемирного Международного центрального банка, Всемирной организации по исследованию энергетических ресурсов и пр. Предлагавшиеся к рассмотрению на международных конференциях Международным океанским институтом, «Римским клубом» различные проекты («Мир на морях» и пр.), приобретя обобщающее название – «перестройка международного порядка», свелись к идее постепенного перехода от «государства нации» к «мировой организации», к «уравниванию» в правах государств, производящих и потребляющих минеральные ресурсы, предполагали отказ от территориального или национального суверенитета, в пользу так называемого суверенитета функционального. Советские учёные выступали против создания подобных надгосударственных институтов и органов, вполне обоснованно и прозорливо усматривая в них угрозу размывания национальной юрисдикции, экспансии империалистического монополизма [3].

Провозглашённый в Конвенции 1982 г. новый правовой институт «Международный район морского дна» – «общее наследие человечества», отразив актуальную политическую повестку, несомненно, обогатил объектный и субъектный состав международного морского права, вполне закономерно подтолкнув стран – участниц Конвенции к переосмыслению арктической правовой политики [4].

Будучи примеренным к пространствам Северного Ледовитого океана, данный конвенционный институт создал известную неопределённость в вопросе правовой квалификации режима морского дна. Возник вопрос: что представляет собой морское дно за пределами национальной юрисдикции арктических прибрежных государств с точки зрения конвенционных норм – «общее пространство» (международный район морского дна – «общее наследие человечества») либо континентальный шельф пяти государств, подлежащий разграничению между ними?

Решение данного вопроса осложнено тем обстоятельством, что одно из пяти прибрежных государств – США, не присоединившись к Конвенции 1982 г., не признало действия в отношении себя института «общее наследие человечества» и не собирается отграничивать свой континентальный шельф в пользу международного района морского дна.

Не разрешив вопрос правовой квалификации подводных (подлёдных) пространств Северного Ледовитого океана, невозможно определить, на какое расстояние далее 200 морских миль от исходных линий распространяются суверенные права всех пяти прибрежных государств в целях разведки и разработки ресурсов арктического шельфа, и, следовательно, неопределённым остаётся объем их прав в поверхлежащих водах.

Очевидно, что способствовать устранению неопределённости позволят нормы, объединяющие пять прибрежных арктических государств. Выявить эти нормы поможет анализ содержания современного международно-правового режима Северного Ледовитого океана.

Единственной такой нормой, безусловно применимой к арктическим морям в пределах исключительной экономической зоны всех прибрежных стран, стала ст. 234 Конвенции 1982 г. – «покрытые льдом районы». «Особые ледовые условия Арктики, снижающие, а иногда и исключающие самоочищение этого района от загрязнения нефтью и другими поллютантами, вызвали к жизни более строгие правовые нормы охраны среды в этом регионе от загрязнения» [11, 45]. Ни одна другая конвенционная норма не призвана каким-либо образом учитывать географические особенности полярных регионов, что не удивительно: по свидетельствам участников III Международной конференции ООН по морскому праву (1973 – 1982), прежде всего по публикациям известных канадских специалистов – А. Моррисона, Б. Бузана, Д. Мидлмисса, в ходе конференции отводились всякие попытки сделать Северный Ледовитый океан предметом её рассмотрения [10].

В результате рассмотрение арктических льдов и вод в качестве объекта полного и безусловного регулирования нормами Конвенции 1982 г. не обеспечивает их исчерпывающую международно-правовую квалификацию – одной лишь конвенционной нормы недостаточно для учёта особенностей Северного Ледовитого океана.

Неслучайно в Илулиссатской декларации 2008 г. пять арктических прибрежных государств, имеющих в Арктике свои внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф, включая США, согласились с тем, что жизнедеятельность в Северном Ледовитом океане регулируется целым массивом международно-правовых норм, специально не выделив при этом Конвенцию 1982 г., и констатировали, что «не видят необходимости в разработке нового всеобъемлющего международно-правового режима управления Северным Ледовитым океаном» («no need to develop a new comprehensive international legal regime to govern the Arctic Ocean») [14].

О том, что Конвенция 1982 г. не претендует на безусловную применимость ко всем пространствам Мирового океана, свидетельствует и оговорка в ее преамбуле: «Вопросы, не регулируемые настоящей Конвенцией, продолжают регламентироваться нормами и принципами общего международного права». Конвенция 1982 г. приобрела преимущественную силу над принятой по итогам I Конференции ООН по морскому праву Женевской конвенцией 1958 г. [14], но только между её участниками. В отношениях же со странами, не присоединившимися к Конвенции 1982 г., например с США, Женевские конвенции сохраняют свою силу. При этом сохраняют своё значение и договоры XIX в. – Конвенция 1825 г. [15] и Конвенция 1867 г. [16], положившие начало формированию обычая секторального разграничения полярных владений, получившего своё отражение при разграничении арктических пространств по советско-американскому соглашению 1990 г. [3], российско-норвежскому договору 2010 г. [11], при принятии национально-законодательных актов Канады и СССР [1].

В советской международно-правовой доктрине было обращено внимание на недопустимость обобщения морских пространств Арктики рамками какого-либо универсального правового режима: «исходя из практики ряда государств… можно считать твёрдо установившимся взгляд, согласно которому моря Арктики не имеют и не могут иметь единого правового режима» [13]. «Вопрос о правовом режиме арктических морей решается в отношении каждого моря особо, исходя из общих принципов международного права, фактически сложившегося и имеющего многолетнее применение и признание порядка, из соображений политических, оборонных, экономических и иных, определяющих правовой режим того или иного морского пространства» [13].

Эволюционному развитию, диктуемому политическими и экономическими процессами, безусловно, подвержено международное право, которое, как принято считать, отражает процессы в общественной жизни: рождение всякой новой правовой нормы – это результат назревшей потребности в урегулировании постоянно меняющихся международных отношений, усложнение которых требует современного механизма правового регулирования, а возрастание конфликтности – все более тонких и сложных правовых инструментов её преодоления.

Так, потребностью в обновлении механизма правового регулирования морской деятельности были вызваны институализация Женевской конвенцией 1958 г. правового понятия «континентальный шельф», а также дополнение Конвенцией 1982 г. перечня уже известных правовых институтов такими как «исключительная экономическая зона», «международный район морского дна» – «общее наследие человечества».

Применяя универсальные конвенционные институты к пространствам Северного Ледовитого океана, следует помнить, что его международно-правовой режим сложился как образование комплексное, неоднородное (в силу принадлежности составляющих его правовых норм к разным уровням правотворчества и правоприменения), отразившее в себе воздействие не только глобального, но и национального, регионального уровней правового регулирования, формировавшихся веками.

Неизбежная модернизация правовых систем, происходящая в рамках непрерывной социальной эволюции (основы которой были заложены Г. Спенсером ещё до разработки Ч. Дарвином общей теории биологической эволюции), не сводится к простому изменению, это – «процесс структурной реорганизации во времени», в результате которого возникает новая «форма или структура, качественно отличающаяся от предшествующей» [15].

Важность соблюдения в данном случае баланса между современностью и традиционностью отмечается в теории модернизации, предостерегающей от любого нарушения такого равновесия, способного вызвать острый общественный конфликт и неудачу модернизации [21; 9].

Соблюдение при толковании международно-правового режима Северного Ледовитого океана баланса между традициями – правовым обычаем секторального деления полярных владений и универсальными нормами конвенций 1958 и 1982 гг. позволит учитывать и эффективно использовать естественные географические преимущества и исторические правооснования России в Арктике, а значит, и права России на арктический шельф. В балансе международно-правовых норм и принципов прошлого – издавна сложившегося в Арктике правового обычая секторального деления и настоящего – универсальных норм конвенций 1958 и 1982 гг. – залог успеха в отвечающем интересам национальной безопасности России решении задачи – бесконфликтном разграничении арктического шельфа.

 

ЛИТЕРАТУРА

 

  1. Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане: постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апр. 1926 г. // Собр. законодательства СССР. – 1926. – № 32. – Cт. 203.
  2. Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: утв. Президентом Рос. Федерации 18 сент. 2008 г. № Пр-1969 [Электронный ресурс]. – Документ опубликован не был. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 21.04.2018).
  3. Соглашение между СССР и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств (Вашингтон, 1 июня 1990 г.) // Бюл. междунар. договоров. – 2008. – № 1. – С. 33 – 37.
  4. Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 10 дек. 1982 г.) // Бюл. междунар. договоров. – 1998. – № 1. – Ст. 3 – 168.
  5. Конвенция о континентальном шельфе (Женева, 29 апр. 1958 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключённых СССР с иностранными государствами. – М., 1970. – Вып. 23. – С. 101 – 105.
  6. Конвенция об уступке Северо-Американским Соединённым Штатам Российских Северо-Американских колоний (Конвенция об уступке Аляски 1867 г.) // Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / под общ. ред. И.С. Иванова [и др.]; Рос. совет по междунар. делам; редкол.: В.И. Богоявленский [и др.]. – М., 2013. – Т. 3 – С. 77 – 82.
  7. Санкт-Петербургская Конвенция с Англией относительно разграничения обоюдных пространств владений России и Англии в Северной Америке (Русско-Английская Конвенция 1825 г.) // Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / под общ. ред. И.С. Иванова; сост.: И.Н. Тимофеев [и др.]; Рос. совет по междунар. делам; редкол.: В.И. Богоявленский [и др.]. – М., 2013. – Т. 3 – С. 73 – 77.
  8. Большая советская энциклопедия: в 30 т. / гл. ред. А.М. Прохоров. – М.: Совет. энцикл., 1969 – 1978 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://enc-dic.com/enc_sovet/Arktika-70300/ (дата обращения: 21.04.2018).
  9. Бауман, З. Глобализация. Последствия для человека и общества / З. Бауман. – М.: Весь Мир, 2004. – 188 с.
  10. Вылегжанин, А.Н. Правовое положение Арктического региона в документах / А.Н. Вылегжанин // Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: хрестоматия: в 3 т. / под общ. ред. И.С. Иванова; сост.: И.Н. Тимофеев [и др.]; Рос. совет по междунар. делам; редкол.: В.И. Богоявленский [и др.]. – М., 2013. – Т. 3 – С. 11 – 44.
  11. Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане [г. Мурманск, 15 сент. 2010 г.] / Бюл. междунар. договоров. – 2011. – № 12. – C. 79 – 85.
  12. Еремин, Н.А. Ресурсная база нефти и газа арктического шельфа России / Н.А. Еремин, А.Т. Кондратюк, А.Н. Еремин; Ин-т проблем нефти и газа РАН [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.ipng.ru/files/_0c7ee907-47d4-453a-8133-cc43a481f478-EreminNA_Kondrat%27uk_EreminAN_2010_Resource_base.pdf (дата обращения: 21.04.2018).
  13. Жудро, А.К. Морское право / А.К. Жудро, Ю.Х. Джавад. – М.: Транспорт, 1974. – 384 с.
  14. Илулиссатская декларация от 28 мая 2008 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf (дата обращения: 21.04.2018).
  15. Классен, Х.Й. Проблемы, парадоксы и перспективы эволюционизма. Альтернативные пути к цивилизации / Х.Й. Классен; ред. Н.Н. Крадин [и др.]. – М.: Логос, 2000. – 370 с.
  16. Конторович, А.Э. Пути освоения ресурсов нефти и газа российского сектора Арктики / А.Э. Конторович // Вестн. Рос. акад. наук. – 2015. – №. 85.– С. 420 – 430.
  17. Колодкин, А.Л. Некоторые вопросы международного морского права на VII Международной конференции «Мир на морях» / А.Л. Колодкин // Актуальные проблемы морского права. Материалы VI общ. собр. 1976 г. / Гос. проект. – изыскат. и НИИ мор. Трансп. «Союзморниипроект», Сов. Ассоц. Мор. Права. – М.: Транспорт, 1978. – С. 26 – 33.
  18. Молодцов, С.В. К итогам работы пятой сессии III Конференции ООН по морскому праву / С.В. Молодцов // Актуальные проблемы морского права. Материалы VI общ. собр. 1976 г. / Гос. проект. – изыскат. и НИИ мор. Трансп. «Союзморниипроект», Сов. Ассоц. Мор. Права. – М.: Транспорт, 1978. – С. 15 – 19.
  19. Лазарев, М.И. Теоретические вопросы современного международного морского права / М.И. Лазарев. – М.: Наука, 1983. – 301 с.
  20. Российская Арктика: современная парадигма развития / А.И. Татаркин [и др.]; под ред. А.И. Татаркина; Рос. гуманитар. науч. фонд. – СПб.: Нестор-История, 2014. – 843 с.: ил. – (Россия в Арктике: история, современность, перспективы).
  21. Хантингтон, С. Столкновение цивилизаций / С. Хантингтон. – М.: ACT, 2003. – Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/kulturnoe-mnogoobrazie-chelovechestva-v-usloviyakh-globalizatsii#ixzz5AZuM1pno (дата обращения: 21.04.2018).
  22. End-of-Summer Arctic Sea Ice Extent Is Eighth Lowest on Record. By Maria-José Viñas. NASA’s Earth Science News Team. Last Updated: Sept. 29, 2017 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.nasa.gov/feature/goddard/2017/end-of-summer-arctic-sea-ice-extent-is-eighth-lowest-on-record (дата обращения: 21.04.2018).

Комментарии (0)

Только зарегистрированные пользователи могут оставлять комментарии.
Пожалуйста, авторизуйтесь.

Нет комментариев

Обратная связь